中国南北差距明显拉大原因与建议

时间：2020-12-18 10:11:56 来源：蒲公英阅读网 本文已影响人

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　泽平宏观

　 中国人民大学博士生黄汝南对本文有贡献

　当前我国南北差距明显拉大。2012-2019 年北方经济占全国比重从 42.9%快速下降至 35.4%，南北经济总量差距从 14 个百分点迅速扩大至 29 个百分点，人均GDP 差距从 0.97 迅速增至 1.30。

　南北差距原因：从自然地理差异到市场发育差异。从五千年历史看，由于北方因农耕、游牧两大文明长期冲突融合导致战乱频发及南北气候差异等，中国人口和经济重心逐渐从黄河中下游向长江中下游转移。计划经济时期，北方因资源富集等形成重化工业优势而领先南方。改革开放后，北方依靠要素和投资驱动继续阶段领先，但也导致市场化改革内生动力不足；而南方依托便利的海运和长江内河航运优势，通过市场化改革大力发展外向型经济而逐渐崛起。2 2012 年后，中国经济转向依靠创新驱动的高质量发展阶段，南北市场发育差异问题凸显，南方较快转型升级，而北方逐渐乏力。南北差距拉大，这是市场经济对计划经济的胜利，证明北方加大市场化改革的必要性和紧迫性。解决南北差距既要针对北方短板加快市场化改革，还要从全国层面基于市场规律统筹推进区域协调发展。一方面，北方要大力向南方学习，加快深化产权、要素等市场化改革，加快打造亲清新型政商关系以优化营商环境。另一方面，要充分尊重人口和产业向优势区域集聚的客观规律，立足各地区比较优势顺势而为，加快都市圈城市群建设，在集聚中促进平衡。

　“双

　循环”的核心是对内扩大内需、对外提升产业链安全，关键是三大抓手：“新基建”、城市群和放开生育。这是这些年我们在公共政策领域的三大建言和呼吁，其中新基建已经从学术讨论走向国家战略，都市圈城市群逐渐走向社会共识但尚未完全落实，而全面放开生育则面临巨大的学术分歧和社会争议。

　 1 1

　我国区域发展新特征：南北差距明显拉大 改革开放以来，我国区域发展差距总体呈缩小态势，但 4 2014 年后区域差距有所扩大。由于历史原因，新中国成立初期北方尤其是东北重工业基础良好、经济基础较好，1950 年代苏联援助也主要集中在东北。1960 年代基于国防安全考虑的“三线建设”促进了中西部地区经济发展，1960-1977 年人均 GDP 最高的东北与最低的西部的差距由 3.06降至 2.20。1978 年改革开放后，东部基于区位优势率先发展，大量人口从内地向东部集聚，1991 年东部人均 GDP 超过东北居四大区域之首，其人均 GDP 与最低的西部的比值一度扩大至 2003 年的峰值 2.61。2003 年后，随着西部开发、东北振兴、中部崛起等区域发展战略的实施，以及 2008 年金融危机后沿海地区向内地转移产业，各区域人均 GDP 相对差距逐渐缩小，但 2014 年后有所扩大。从全国看，以反映各省人均 GDP 整体相对差异水平的变异系数看，31 省人均GDP 变异系数从 1978 年的 0.966 快速下降至 1990 年的谷值 0.593，随后在东部率先发展的带动下爬升至 2002 年的峰值 0.708，再回落到 2014 年的 0.435，之后又攀升至 2019 年的 0.472。

　分地区看，四大地区人均 GDP 变异系数的发展趋势与全国较为一致，2014 年达谷值后有所扩大。

　当前区域差距的扩大主要在于南北差距， 2012- -9 2019 年南北经济总量差距从 14个百分点迅速扩大至 9 29 个百分点，但人口份额变化很小，导致该时期南北人均 均 P GDP 差距由 7 0.97 迅速增至 1.30 。从经济看，1978-2012 年南北经济份额（以地区 GDP 合计为分母）分别从 53.7%、46.3%变化至 57.1%、42.9%，差距从

　7.5 个百分点扩大至 14.2 个百分点；其中 1995 年南北经济份额差距一度达17.3 个百分点。2013 年起，南北经济总量差距迅速拉大，2019 年经济份额分别为 64.6%、35.4%，差距扩大至 29.1 个百分点。

　从人口看，改革开放以来，我国人口流动的主要方向是从中西部到东部的珠三角、长三角和京津地区，1978-2019 年东部人口份额从 34.0%增至 38.6%；南北人口份额变化较小，1978-2019 年南北人口份额分别从 42.2%、57.8%变化至 41.6%、58.4%，变化仅0.6 个百分点。

　从人均 P GDP 看，我国北方人均 GDP 长期高于南方但逐渐缩小，1978-2012 年南北人均 GDP 差距由 0.85 缩小至 0.97。之后，南北人均差距迅速扩大至 2019 年的 1.30。即使扣除东北地区，2012-2019 年南北人均 GDP 差距仍从 0.98 扩大至 1.24，表明 东北的相对衰落只能部分解释南北人均差距扩大。

　 从 从 0 10 强省看， 1978- -0 2020 年北方从 5 5 个降至仅剩山东、河南 2 2 个。1978-2019 年，我国 10 强省经济份额从 54.9%提升至 61.3%。在改革开放初期，北方在我国 10 强省中占据 5 席，其中东北占两席（辽宁、黑龙江）。之后，东南沿海省份迅速崛起，1984 年浙江取代黑龙江进入前 10。此后，北方的山东、辽宁、河南、河北长期位居前 10。由于 2010 年后经济转型缓慢，辽宁、河北先后在 2016、2018 年跌出全国前 10。目前北方在全国经济 10 强中仅剩山东、河南两省。其中，山东从 1980 年起一直位列前3，2007 年开始持续位居第三，但与第二名江苏的差距从 2007 年的 242 亿元持续扩大 2019 年的 2.9 万亿元，而与第四名浙江的差距逐渐缩小至不到 9000 亿元。

　 从 从 0 20 强城市看， 1978- -0 2020 年北方从 1 11 个降至 5 5 个，其中 0 10 强城市从 6 6个降至仅剩北京 1 1 个。1978-2019 年，我国 20 强城市经济份额从 29.7%上升至 34.5%。改革开放初期，北方在 20 强城市中占 11 个，其中东北 6个。随着改革开放后深圳、无锡、宁波等东南沿海城市陆续崛起，1990 年20 强城市中北方减至 9 个，东北的长春、鞍山陆续掉队。2010 年 20 强城市中北方降至 8 个，且有 3 城位居倒数，哈尔滨从 1978 年的第 8 名降至第 20 名。2001 年加入世界贸易组织后，以出口为导向的东南沿海地区进一步融入全球经济体系，佛山、东莞等制造业城市崛起，哈尔滨、石家庄、大庆逐渐掉出 20 强。2010 年，北方在 20 强城市中降至 7 个。2014年后，北方的唐山、大连、沈阳、烟台先后掉队。2017-2018 年，北方在20 强城市仅剩北京、天津、青岛、郑州 4 个，10 强中仅剩北京、天津 2个；2019 年济南在合并莱芜后进入 20 强。2020 年，南京取代天津进入 10强，北方在 10 强城市中仅剩北京。

　 2 2

　南北差距原因：从自然地理差异到市场发育差异 从五千年历史看，因农耕技术进步、北方战乱频发、南北气候差异等，中国人口重心逐渐从北方黄河中下游向南方长江中下游转移，南方逐渐从山地密林的蛮荒瘴气之 地开发成宜居宜业之地，在南宋时期彻底取代北方成为经济重心。不可否认，长江与黄河都是华夏文化的摇篮，但位于黄河中下游的中原地区无疑是早期中心，夏商周等王朝核心范围均位于此，原因可能在于南北气候差异，北方干燥缺水、温差大，南方湿润、温差小，这使得在农耕时代初期，相对干旱、疏松的黄土沉积平原，比南方的黏土湿地更容易开发耕作。在秦汉时期，关中平原是全国经济重心，北方经济、人口长期领先，而南方不少地区仍是蛮荒瘴气之地。但北方长期处于王朝更替的中心和农耕文明与游牧文明的冲突融合，战乱频发，从东汉末年开始北方人口大量移居南方，南方地区逐渐开发并快速发展，特别是在两晋南北朝时期。江南经济的快速发展，使得隋炀帝开凿北起涿郡、南到杭州的大运河，主要目的在于把江南丰富的物产往北运调。唐朝安史之乱后，南方人口和经济开始超过北方。到南宋时期，岭南快速开发，南方绝对取代北方成为中国经济和人口重心，西北陆上丝绸之路让位于东南海上丝绸之路，南方领先格局基本延续至今。尽管清朝中期开始闭关锁国，但仍保留了广州一地作为通商口岸。

　计划经济时期，资源富集等奠定北方

　重化工业优势，因而领先于南方。在计划经济时期，中国经济发展基本依靠内循环，北方依托丰富的煤炭、石油、铁矿资源和苏联援助等逐渐形成了以资源型和重化工业型为主的产业结构，以货运为主的铁路建设更使得北方区位优势凸显，经济发展水平明显超过北方。东北地区作为我国重工业基地，发展水平更是居前，辽宁 GDP 长期位居全国前三、一度位居第一。而南方资源相对匮乏，经济发展较为落后；东南沿海更处海防前线，重工业、大项目的布局较少。改革开放前，北方 GDP 占比长期在 46%-49%之间，1960 年更是一度高达49.9%，而南方人均 GDP 仅相当于北方的 80%-90%。

　改革开放后，南方依托便利的海运和长江内河航运优势、通过市场 化改革大力发展外向型经济而逐渐崛起，而北方在重化工业需求拉动下通过要素和投资驱动仍保持了较长时期辉煌、但也造成市场化改革内生动力不足。1978 年后，我国逐渐从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型，但南北市场化改革进展差异明显。

　从自然地理角度，改革开放要求融入全球化体系，东南沿海较北方沿海具有更为便利的海运优势，并通过长江、珠江较易形成广阔市场和腹地。而黄河水量少河道浅，通航能力差，使得北方省份经济联系明显不如南方，在发展外向型经济时面临劣势。

　从制度演化角度，改革开放初期南方珠三角地区利用毗邻港澳优势等，大力发展加工制造业，广东经济总量在 1980 年代末开始跃居第一；该时期江苏、浙江也快速发展。1990 年以上海浦东开发开放为标志，长三角和长江流域明显带动。在北方，尽管东北地区因强大的计划经济惯性、沉重的计划经济包袱和资源逐渐枯竭等在 1990 年代开始衰落、大量国企倒闭，但大规模铁公基建设对钢铁、水泥、石化、煤炭等重化工业需求巨大，使得北方经济仍保持了较长时间辉煌，特别是山东、天津、河北、山西等地区；山东经济总量在 2004、2006 年两次超过江苏位居全国第二，山西煤老板风光全国。

　南北市场发育差异在 在 8 2008 年末“四万亿”投资后凸显，南方较快转型升级发展高新产业，而北方逐渐乏力。2008 年全球金融危机后，两年“四万亿”投资使得北方经济再延续了短暂辉煌。但之后，全球经济长期低迷，国际大宗商品和能源价格一度进入漫长熊市；中国经济发展进入新常态，依靠要素和投资驱动的老路难以为继，波切需要转向创新驱动。2015 年末，中央提出大力推进供给侧结构性改革；2020 年，中央要求，加快形成以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进的新发展格局。

　在南方，东南地区因日益发育的市场机制快速出清过剩产能，大力腾笼换鸟推动经济转型升级，南方内陆省份依托长江等承接沿海产业，近年贵州、云南、西藏、江西等省份经济增速持续领跑全国。

　在北方，因市场机制改革滞后，营商环境相对较差，新经济新动能培育缓慢，产业转型升级艰难。

　从经济普查等情况看，南北差距拉大的情况可能发生更早，但被北方较多的数据注水掩盖。2014 年，中央巡视组发现东北地区经济数据注水严重；在“挤水分”之后，2016 年辽宁名义 GDP 较 2015 年缩水 22.4%。2018 年第四次全国经济普查后，全国 GDP 比初步核算数增加 2.1%；其中，南方 16 省有 14省上调、2 省下调，北方 15 省有 12 省下调、3 省上调。下调超过 10%的有天津、吉林、黑龙江、山东，均为北方省份，分别为-29.0%、-25.3%、-21.5%、-12.8%。山东调整幅度超过甘肃省 2019 年 GDP（8718 亿元），天津调整幅度超过海南 GDP（5309 亿元）。部分地区 GDP 的大幅调整，虽然有统计标准规范和调整的因素，但更与挤掉多年累积的 GDP“水分”有关。

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　推进区域协调发展的国际经验 总体上看，发达国家区域人均差距长期较小，关键在于各类要素在市场机制下充分流动，进而在集聚中走向平衡。比如，人口迁移的基本逻辑是人往高处走，人随产业走。理论上，较高的人均收入将不断吸引区外人口净流入，直至该地区人均收入与其他地区持平，即各地区经济份额与人口份额的比值趋近1，形成区域发展的相对平衡。

　在美国，区域人均差距长期较小，地区人口份额与经济份额变化比较一致。从总体看，1963-2019 年美国不含阿拉斯加的 49 个州人均 GDP 变异系数 0.193 波动变至 0.192，基本保持在 0.15-0.20 之间，远低于中国当前的 0.47。

　分州看，2019 年美国 50 个州中有 46 个州的经济-人口比值在 0.7-1.3 之间，人口合计占比约 90%；其中有 21 个州的经济-人口比值在 0.9-1.0 之间。而中国 2019 年 31 省中只有 15 省经济-人口比值在 0.7-1.3之间，人口合计占比仅 51%；其中北京、上海在 2.2 以上，甘肃、黑龙江在 0.6以下。

　从都会区看，1910-2015 年美国都会区人口比重从 28.4%增至 85.6%，其中人口向大都会区化集聚态势明显。2015 年 5-25 万、25-100 万、100-500万、500 万人以上都会区经济-人口比值分别为 0.75、0.84、1.09、1.26，差异较小。

　从重点地区看，1970 年开始，美国传统制造逐渐衰落，人口逐渐从相对衰落的五大湖区向能源、现代制造和现代服务业主导的西海岸、南海岸集聚。1970-2019 年，美国“铁锈八州”的经济份额由 37.9%下降至 25.8%，人口份额也由 35.4%降至 24.7%，经济-人口比值从 1.07 下降至 1.04；同期加利福尼亚、佛罗里达、德克萨斯三州的经济份额由 19.3%升至 28.5%，人口份额由18.7%升至 27.4%，经济-人口比值从 1.03 略升至 1.04。

　在日本，人口随产业持续向向东京圈、大阪圈、名古屋圈“三极”集聚 1973年左右后转为向东京圈“一极”集聚，三大都市圈经济- - 人口比值逐渐趋近于1.0 。日本三大都市圈土地面积合计 3.8 万平方公里，占日本的 10.2%，当前经济份额、人口份额分别为 56%、52%。在 1970 年代日本经济增速换挡以前，因

　三大都市圈收入水平较高且经济持续集聚，人口大规模流入。1955 年东京圈、大阪圈、名古屋圈 GDP 占全国份额分别为 23.8%、15.3%、8.6%，人口占比分别为 17.3%、12.3%、7.7%，经济-人口比值为 1.38、1.24、1.12。到 1973 年，三大都市圈 GDP 占比分别增至 29.1%、16.9%、9.4%，人口分别达 2607、1636、918 万人，占比分别达 23.9%、15%、8.4%，经济-人口比值分别为 1.22、1.13、1.12。3 1973 年之后，东京圈人口继续保持明显净迁入，名古屋圈大阪圈人口迁入基本停滞、主要依靠自然增长。2014 年东京圈、大阪圈、名古屋圈经济份额分别为 32.3%、13.9%、9.9%，人口分别为 3592、1836、1132 万人，占比分别为 28.3%、14.4%、8.9%，经济-人口比值分别为 1.14、0.96、1.11。

　 在韩国，首尔圈人口大量流入使得其经济- - 人口比值趋近 1 1 。1955-2015 年首尔都市圈人口从 393 万人增至 2442 万人，占全国比重从 18.3%增至 49.1%。随着人口持续大量迁入，首尔圈经济-人口比值逐渐下降，1985 年为 1.122，持续降至 2010 年 0.998，然后在接近 1 的位置波动，2016 年为 1.008。

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　建议：北方加大市场化改革，全国统筹推进区域协调发展当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，推进区域协调发展是加快形成以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进的新发展格局的应有之义，是社会和谐、政治稳定和经济可持续发展的重要保障。

　我们认为，解决南北差距既要针对北方短板加快市场化改革，还要从全国层面基于市场规律统筹推进区域协调发展。一方面，北方要大力向南方学习，加快深化产权、要素等市场化改革，大力 转变政府职能并加快打造“亲”“清”新型政商关系以优化营商环境。北方地区应大力向东南沿海地区学习，进一步解放思想、破除体制机制障碍，加快深化产权改革、要素改革、国企改革等市场化改革。理顺政府和市场关系，大幅减少政府对资源的直接配置，强化事中事后监管，给市场发育创造条件。进一步推动简政放权、放管结合、优化服务，建立健全权力清单、责任清单制度。打造“亲”“清”新型政商关系，培育有利于民营经济发展、有利于新经济发展的市场环境，消解民企发展面临的歧视性限制和隐性障碍。

　另一方面，要充分尊重人口和产业向优势区域集聚的客观 规律，立足各地区比较优势顺势而为，打破地区行政分割、破除要素流动障碍、完善财政转移支付机制和生态补偿机制等，加快都市圈城市群建设，在集聚中促进平衡。推进区域协调发展的目标促进人民生活水平大体相当，绝不能是追求各地区经济总量均衡，也不可能要求各地区在经济发展上达到同一水平。习近平总书记 2019 年 12 月在《求是》发表文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》指出，要尊重人口和产业向优势地区集聚的客观规律，增强

　中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

　一是进一步打破地区行政分割，全面破除要素流动障碍，加快形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场。经过 40 多年改革开放，中国商品市场发育较为充分，商品和服务价格 97%以上由市场定价，但仍存在地区分割问题；土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场发育相对滞后，市场决定要素配置范围有限、要素流动存在体制机制障碍、新型要素市场规则建设滞后等，影响了市场对资源配置决定性作用的发挥。要树立全国经济“一盘棋”的思想，消除歧视性、隐蔽性的区域市场壁垒，打破行政性垄断，坚决破除地方保护主义；加快促进土地、劳动力、资本、技术、数据自由流动，提高要素配置效率。养老保险全国统筹对维护全国统一大市场、促进企业间公平竞争和劳动力自由流动具有重要意义，要加快养老保险全国统筹进度、提高统筹水平，在全国范围内实现制度统一和区域间互助共济。

　二是深化土地制度改革，建立健全宅基地自愿有偿退出机制，以常住人口增量为主要标准供给城镇用地，推进市场化的跨省换地。土地是各项要素中市场化改革最为滞后的领域，潜力极大。

　从城乡角度看，应加快建立健全宅基地自愿有偿退出机制，进而加快推进农业转移人口市民化，并推行新增常住人口与土地供应挂钩，对人口增长的地区加大建设用地供应，对人口减少的地区要减少土地供应。目前的“人地挂钩”指农业转移人口落户数量与城镇建设用地供应量挂钩（2016 年《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》），作用有限。

　从地区角度看，应通过市场机制优化城镇用地指标在地区和城市之间的空间配置。中国补充耕地潜力主要在西部、东北地区，而需求主要在东部；人口、资本、技术等各种要素基本可以跨省流动，但耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等土地要素配置目前仍主要局限在省域乃至市域内部。2018 年 3 月，国务院发布《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，开始允许在中央统筹下的小规模跨省换地；但规定由中央统一下达调剂任务，统一确定调剂价格标准，统一资金收取和支出，本质仍是计划配置。

　三是充分尊重产业和人口向优势地区集聚的客观规律，加快贯彻落实城市群都市圈战略。因共享效应、匹配效应、学习效应因等，大多数产业发展需要集聚，服务、高新技术、金融、制造等更明显，人随产业走，人口自然向以大城市为核心的都市圈城市群集聚，向经济更发达、收入水平更高、更能提供就业机会的地区流动和集聚，这是人类社会发展的一般规律。但在过去几十年，关于“控制大城市规模、积极发展中小城镇、区域均衡发展”的计划经济思想长期占据主导，初衷是为了避免其他国家走过的城市化弯路，比如欧美的大城市病、拉美的贫民窟等问题这听起来好像非常理想，关起门来想好像也很合理，但实践中却严重脱离实际，造成了一系列严重问题。在广泛呼吁下，近年来中国区域空间发展战略逐渐明确调整为“以中心城市为引领，以培育都市圈为突破口，以城市群为主体，以城市群带动区域发展，对中小城市分类施策”。

　过去中国城市化发展很快，城市治理能力未能跟上，导致不少城市、即便是小城市也面临大城市病，但除少数超大城市外的核心区域外，多数大城市的承载能力均还有较大提升空间。从理论上看，当城市从集聚经济转向集聚不经济时，产业和人口将自动外溢，使得城市单体规模面临上限；不过，城市承载力随着城市治理能力上升而提高，这意味着城市最优规模呈现动态变化。从国际比较看，部分超大城

　市的核心区域人口已趋于饱和。北京五环内、上海外环内土地面积分别为668、664 平方公里，与首尔市、东京都区的 606、622 平方公里非常接近，这意味着人口密度具有较好的可比性。2015 年北京五环内、上海外环内人口密度分别为 15774 人/平方公里、17056 人/平方公里，而首尔市为 15527 人/平方公里（高峰曾达 17500 人/平方公里）、东京都区为 14797 人/平方公里。

　四是完善财政转移支付机制确保基本公共服务全覆盖，完善生态补偿机制确保受益者付费、保护者得到合理补偿。在转移支付方面，根据地区间财力差异状况，通过转移支付将常住人口人均基本公共服务支出差异控制在合理区间，特别是要对森林草原湿地等重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供足够转移支付。

　在生态补偿方面，要按照区际公平、权责对等原则，鼓励区际开展资金、产业、人才等多种补偿，加快建立健全市场化、多元化生态补偿机制。