行政违法检察监督中存在的问题及对策

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行政违法检察监督中存在的问题及对策

　近年来，随着司法体制改革的推进，各级检察机关在现行法律规定的基础上，对行政违法检察监督工作进行了积极审慎的探索。以下是蒲公英阅读网小编为大家收集的内容，希望能够帮助到大家。

　　我国实行议行合一的政权组织形式，权力监督和制约力量只能内生。检察机关作为代表国家的专门法律监督机关，与行政权力和审判权力并列，依法行使法律监督权，同时受到权力机关的监督和制约，是内生型监督体系中不可或缺的重要环节。

　　可以说，现行体制下检察机关依法对行政活动和诉讼活动进行法律监督，体现了不同于“三权分立”逻辑的另一种科学合理的权力制约机制。从我国行政执法现状看，行政违法行为或不履行法定职责现象较为普遍，因此而导致的权力运行失衡，严重危害国家法治建设。

　　检察机关在履行职责时，正确把握自身定位，加强对行政机关违法行使职权或不行使职权行为的监督，预防和纠偏行政机关不当行政行为，对于推进法治政府建设、发挥检察机关在治国理政中的作用具有重要的现实意义。

　　行政违法检察监督中存在的问题

　　近年来，随着司法体制改革的推进，各级检察机关在现行法律规定的基础上，对行政违法检察监督工作进行了积极审慎的探索。

　　在强化职务犯罪查办、对行政执法与刑事司法衔接的监督和对法院行政判决、裁定依法监督的基础上，重点围绕与政府管理职能相关的社会矛盾集中和突出问题结合履职进行监督，如以环境污染、食品药品、医疗卫生、国土资源管理等关系民生民利的问题多发、易发领域为重点，开展行政违法或不履行法定职责检察监督。通过检察建议、纠正违法、督促履职、提起行政公益诉讼等方式积极探索对行政违法行为进行监督的方法和途径，促进了社会管理创新工作，取得了较好的社会效果。

　　尤其是在检察机关开展提起公益诉讼试点工作以来，在诉前程序阶段，行政机关对检察建议绝大多数都会积极纠正或及时履行职责，推动了政府依法行政、规范行政和有效行政。由于行政违法检察监督具体法律授权不明确，相关理论研究不充分，也无可操作的具体方案和可借鉴的成熟经验，在实践操作中存在一定的问题和困难。

　　一、认识层面的问题

　　行政违法是指行政主体违反行政法律规范，侵害受法律保护的行政关系，尚未构成犯罪，依法应当承担行政责任的行为。行政违法行为主要包括以下几类：超越职权、滥用职权、玩忽职守、行政侵权。行政违法检察监督中，检察机关在对严重违法行政行为进行监督的同时，还应根据法律监督本意将一般行政违法行为纳入检察监督范围。

　　目前，对行政违法检察监督范围存在不同认识：

　　一是对行政违法检察监督范围是否包括抽象行政行为认识不一。

　　一种观点认为，行政违法检察监督范围既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为，这是检察机关作为“法律守护人”的应有职责。

　　另一种观点认为，检察机关对抽象行政行为开展监督的条件还不成熟、不现实，应关注对具体行政行为的监督。

　　二是对行政违法检察监督是否包括行政公务人员个人的行政职务违法行为认识不一。

　　一种观点认为，行政违法行为检察监督仅限于由行政主体独立承担责任的违法行政行为，不包括行政公务人员个人的行政职务违法行为。

　　另一种观点认为，行政违法行为检察监督既包括行政主体独立承担责任的违法行政行为，也包括行政公务人员个人的行政职务违法行为，如果对行政公务人员个人的行政职务违法行为不进行监督、追责和处理，行政违法行为检察监督所起的作用就会大打折扣。

　　三是行政违法行为检察监督的目的是否仅立足于维护、促进公共利益。

　　一种观点认为，行政违法行为检察监督的目的在于维护、促进公共利益。其立足点在于对公共利益的维护而不在于行政权是否侵犯了相对人利益。

　　另一种观点认为，行政违法行为检察监督的目的不仅是维护、促进公共利益，而且维护相对人利益，其立足点应不仅在于对公共利益的维护，而且在于对相对人合法权益的维护。这些认识层面的问题关系到行政违法检察监督的几个基本范畴和内涵，影响行政违法检察监督的方向和发展，需从认识上予以明确，以正确指导行政违法行为检察监督实践。

　　二、法律层面的问题

　　检察机关对一般行政违法行为监督的法律依据不明晰、不系统，影响行政违法检察监督的司法实践。一是立法较为分散， 没有形成系统性的法律规范体系。

　　《人民检察院组织法》没有明确赋予检察机关对行政行为的监督权，现行有关行政违法检察监督的规定主要散见于一些法律法规和司法解释中，如《人民警察法》第42条规定：“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。”

　　《治安管理处罚法》第114条第2款规定：“公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。”

　　最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合发布的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》规定：“任何单位和个人发现行政执法机关不按规定向公安机关移送涉嫌犯罪案件，向公安机关、人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报的，公安机关、人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关应当根据有关规定及时处理，并向举报人反馈处理结果。” 这些规定显示出有关行政违法检察监督的立法比较分散和零星，缺乏系统性和可操作性。

　　二是法律规定过于原则，缺乏实质性和可操作性规定，使行政违法检察监督实践因详实的法律规范的缺位而处于探索阶段。

　　三是监督依据过于疏散。现行法律对行政违法检察监督规定的条文少， 目前检察机关对行政执法进行监督的主要法律依据是国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，最高人民检察院、最高人民法院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》《人民检察院检察建议工作规定（试行）》《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》等，缺少行政检察监督的专门性规范文件。

　　三、实践层面的困难

　　一是相关案源少，案件线索来源短缺，成案率低。实践中，行政违法行为检察监督的线索主要靠检察机关依职权发现，在xx市检察机关受理的23起违法行政行为检察监督线索中，绝大多数都是原反渎部门在案件办理过程中发现相关行政机关的行政违法线索而移送的。案源数量少，直接影响检察机关对行政执法领域各环节可能存在的违法行政行为进行监督的力度和效果，案源问题已成为制约行政检察监督工作顺利开展的主要因素。

　　二是行政执法与行政检察衔接不畅。实践中，行政执法部门虽然与检察机关建立了工作衔接机制，但由于双方没有建立信息共享机制、工作联席机制等，导致案件线索来源缺乏，监督机制运行不畅，无法充分有效运用衔接机制发挥监督作用，有效杜绝行政执法机关超越职权、滥用职权、不行使职权、以罚代刑、徇私舞弊不移交刑事案件等现象的发生。

　　三是监督方式比较单一。依据现行法律规定，检察建议是检察机关对于履职中发现的违法行政行为监督的最主要方式，通过发出检察建议督促行政机关履职或者纠正。但检察建议本身是一种柔性监督手段，并不具有强制性，其因无明确强制力与约束力以及未能必然启动法律纠错程序而致监督效果差强人意。是否采纳主要取决于被建议机关，因此仅靠检察建议一种监督方式很难达到有效的监督目的。

　　四是监督手段缺乏。司法实践中，由于法律没有明确赋予检察机关必要的监督手段，如调查取证权，影响了行政违法检察监督权的有效行使。特别是在对行政违法线索进行初步调查核实过程中，因缺乏必要的监督手段，往往容易导致取证难、成案难。

　　行政违法检察监督工作的完善措施

　　建立和完善行政违法行为检察监督制度是检察机关司法改革任务之一，有一个渐进的过程。党的十八届四中全会决定提出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应该督促其纠正。”在依法治国和深化改革的大背景下，检察机关对行政违法行为的监督，应顺应国家治国理政的需要和司法改革的目标，紧紧围绕检察权能和职责要求，积极探索，逐步完善。

　　一、厘清行政违法检察监督范围

　　在监督范围方面，根据十八届四中全会决定精神，检察机关对行政违法行为监督的范围是在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为。

　　从法律监督应然性上讲，检察机关行政违法检察监督范围应当包括具体行政行为和抽象行政行为，从法律监督依据看，《立法法》第99条为检察机关监督抽象行政行为提供了具体的法律依据。检察机关应本着勇于探索、实践的改革精神，依据现有法律规定，对在履行职责中发现的相关具体违法行政行为和抽象违法行政行为依照管辖职责都进行监督，如此才能既纠正违法、维护合法利益，又从根本上解决和消除具体行政行为违法原因。

　　由于一些行政机关违法行使职权或不行使职权的行为的根本原因是抽象违法行政行为也就是指导具体行政行为的法律规范和规定的不合法或者缺失造成的，因此，检察机关有必要将抽象违法行政行为纳入监督范围，这既有利于检察监督的全面、深入、有效开展，也有利于完善相关行政执法规范，促进法治政府依法、高效运行，从长远上更有利于社会法治体系的统一、良性发展和循环。

　　同样，从应然性讲，行政违法行为检察监督应既包括行政主体独立承担责任的违法行政行为，也包括行政公务人员个人的行政职务违法行为。检察机关对行政主体违法行政行为进行监督，纠正违法，保障了社会公共利益和行政相对人的合法权利，但如果不监督违法行政的行政执法人员的责任追究，检察监督的教育、警示和预防作用就不能显示，检察监督效果就会大打折扣。

　　随着社会民主法治的发展和社会治理方式的转变，检察监督发展的方向是监督行政、保障司法，这从行政检察监督近年来的发展趋势和司法改革中得以体现。

　　现代行政管理模式中，行政权在公共事务中处于主导地位，民众参与行政过程是大势所趋，且越来越强调对社会公共利益的平衡与保护，行政检察监督的主要目的就是监督行政、维护和促进社会公平正义，这就要求行政违法检察监督既要保护社会公共利益，也要保障相对人合法权益，因为只有个体合法权益都得到保护，才能实现大多数人的公共利益，只有每一个个体都得到公平正义，才能实现全社会 的公平正义。因此，行政违法行为检察监督不仅应立足于维护和促进社会公共利益，而且应立足于维护相对人合法权益。

　　二、明确行政违法检察监督原则

　　1.有限监督原则。

　　目前，对行政行为的监督主要有党委监督、人大监督、行政机关监督、司法监督、民主监督、社会监督和舆论监督等，这些监督各有特色，从不同角度、不同方面以不同方式对行政行为进行监督，共同构成互不替代、互相补充、互有优势的完整的监督体系。检察机关作为司法监督的一部分，要准确把握职能定位，遵循司法谦抑性原则，按照法治原则，严格把握监督范围，将行政违法检察监督限定在“履行职责中发现”范围，实现检察职能范围内的法律监督。

　　结合检察实务，课题组认为，“履行职责中发现”主要包括：检察机关在办理渎职侵权案件或在办理民事、行政生效裁判监督案件过程中发现的行政违法行为线索；对行政机关进行专项监督活动中发现的行政违法行为线索；公众对行政机关违法行使职权或不行使职权的举报、控告和申诉；检察机关通过与上级和外部相关部门、组织的衔接、联系机制发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为；检察机关通过新闻报道、网络等媒体信息发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为。

　　2.行政权自行救济优先原则。

　　在行政权和司法权之间动态平衡关系建立中，行政机关具有专业性、灵活性和效率性等方面的优势，司法机关则擅长于法律适用问题，在法律判断上更加便利和准确。在行政权运行过程中，无论是决策、管理还是监督，都应当首先在行政权的权限范围内来解决。

　　检察机关要充分尊重行政管理规律和行政权运行特点，恪守权力分工和界线，遵行行政机关自行救济优先 原则，只有在行政机关违法行使职权或者不履行其法定职责时，司法机关才可以通过法律程序介入，纠正行政违法行为或者促使其履行相应法定职责。司法机关原则上不能逾越、取代行政机关直接作出相关决定，以避免对行政权的不当干预。

　　3.有效衔接、协同监督原则。

　　行政违法检察监督作为司法权制约行政权的有效机制，是对其他监督机制失灵、缺位或低效时的必要补充。检察机关要遵循司法谦抑性，尊重行政权运行规律，注意检察监督与行政机关内部权力制约、行政监察、行政复议、行政诉讼等措施的有效衔接，发挥协同监督作用。

　　同时，运用检察监督优势，主动作为，尽职履责，共同促进行政机关依法行政、高效履职。行政机关应适应权力应当受到监督制约的新常态，对违法行政行为及时、有效纠正并回复。

　　4.严格规范原则。

　　在依法治国进程中，行政违法检察监督必须坚持严格执法、规范司法原则。行政违法检察监督是根据宪法、法律和政策的明确授权并按照法律规定的程序实施，其法律监督行为必然产生相应的法律效力。

　　检察机关监督行政违法行为必须遵守法定的条件、范围、程序、方式和手段，严格规范司法行为，做到依法、规范、严格、有序监督，恪守检察职业道德，严守权力边界，避免检察监督权的滥用。

　　三、赋予必要的方式和手段

　　1.赋予行政违法检察监督必要的方式。

　　检察机关对行政违法检察监督的最主要方式是检察建议。实践中，检察机关还探索了一些行之有效的检察监督方式，这些方式在作用上互补，在效力上递进，形成一套较为完整的监督体系。

　　一是采用教育、警示、预防方式。教育、警示是促使行政机关工作人员依法行政的基础性工作，具有普遍适用性，检察机关通过专项活动或预防警示基地，通过正面教育和反面警示，强化行政人员依法行政意识，使其积极、认真、主动履行相关职责。

　　二是制发纠正违法通知书。对于行政机关违反法律的明确规定，并且法律规定是羁束性的情形，检察机关据此直接要求行政机关作出或改变特定行为。纠正违法通知书不具有执行力，行政机关不能在答复中改变通知书中的要求，但在执行前可通过法定的复查程序请求撤销该通知书。

　　三是督促起诉。存在侵害公共利益且涉及民事法律关系的情形，相关行政职能部门未履行或怠于履行行政职责，检察机关督促相关部门履职或提起民事诉讼。

　　四是提起行政公益诉讼。检察机关对在履行职责中发现的严重危害国家利益和社会公共利益，经向行政机关发出督促起诉、履行职责或者纠正违法后，行政机关仍然违法行使职权或不履行法定职责，在无适格起诉主体、适格主体无力或不敢提起诉讼的情况下，检察机关可提起行政公益诉讼，经法院司法程序裁决监督纠正违法失职行为。行政公益诉讼是检察机关对违法失职行政行为监督的重要手段之一，可有效制止违法失职行政行为。

　　2.赋予行政违法检察监督必要的手段。

　　检察机关受理行政机关行政违法失职行为线索或案件后，需要对行政机关行政违法行为或不履职情况开展调查，以查明事实，对客观存在的违法失职行政行为提出准确的检察建议。检察机关提起行政公益诉讼，需要在诉讼中承担行政机关存在违法失职行政行为的举证责任，也需要调查取证。

　　为加强对违法失职行政行为的监督，推动行政违法检察监督工作的顺利、有效开展，需要赋予检察机关相应的调查权，以在有必要时开展调查，保证检察机关提供的证据和作出的结论的充分性、客观性、准确性。检察机关对违法失职行政行为的调查权与侦查权不同，不能采取限制人身自由的强制措施，也与律师的调查取证权不同，调查人员有权向被调查部门或相关人员索取有关资料或听取意见，无合法理由，有关单位和个人不得拒绝。

　　四、完善行监督保障机制

　　1.完善检察内部一体化协作配合机制。

　　行政违法检察监督工作开展的范围是履职中发现，目前实践中，大部分行政违法检察监督线索也是由检察机关内部相关职能部门发现移送。检察机关的不同内设机构虽有分工，但在其职责范围内履行着共同的法律监督职责。

　　控申部门受理的对行政机关违法行使职权或不行使职权的举报、控告和申诉，侦查监督部门在立案、侦查活动监督中发现的行政违法行为线索，公诉部门在履行审查起诉职能中发现的行政违法行为线索，以及检察系统内部上级检察机关交办的行政违法行为线索和案件，这些线索都是行政违法检察监督工作重要的线索来源，应予以充分重视和利用，以解决当前行政违法检察监督案件线索严重匮乏的现状。

　　因此，有必要完善检察内部一体化协作配合机制，通过建立、完善内部各职能机构的衔接配合、资源共享机制，形成监督合力，使检察内部一体化机制顺畅、有序、有效运转，推动行政违法检察监督工作良性发展。

　　2.完善行政执法与行政检察衔接机制。

　　“两法衔接”机制作为当前行政执法与刑事司法衔接的主要方式，在监督行政机关依法行政中发挥了良好作用，但在实践中也存在行政机关消极录入信息、协作配合不规范、信息沟通不畅、案件移送不及时等问题，需要进一步深化 “两法衔接”机制，完善相应行政执法与行政检察衔接机制，制定实施细则，以明确职责，规范程序，严格责任。

　　一是建立健全联席会议制度。定期召开联席会议，定期通报工作情况，及时协商解决工作中遇到的问题和困难。

　　二是完善情况信息通报制度。建立联络员制度，加强与行政执法机关相互通报情况信息，加大督促落实，构建情况信息通报的常态化工作模式，确保行政执法机关及时通报情况信息。

　　三是构建行政执法与行政检察衔接信息共享平台。充分发挥信息资源优势，逐步实现行政检察与行政执法相关单位的信息联网，赋予检察机关必要的知情权和查询权，实现资源共享，有效防止行政执法与行政检察衔接中的违法行政行为和不履行法定职责行为。

　　3.完善监督效力保障机制。

　　行政违法检察监督的本质是司法监督，应当产生相应的法律效力。实践中，检察建议、纠正违法通知书、督促起诉等检察监督是一种基于检察机关权威性的“软强制”，不具有强制执行力，是否接受主要取决于被监督单位，如果被监督单位不采纳或者置之不理，除符合行政公益诉讼提起条件的案件可提起公益诉讼外，其余只能向上一级人民检察院报告，由上级人民检察院向被监督单位的上级管理单位提出监督意见，但这只是将矛盾转移到上一级部门之间，问题可能仍然得不到解决，很大程度上影响检察监督的权威性，应完善相应检察监督效力保障机制，以保障检察监督的成效。

　　一是建立约谈机制。在提出检察监督建议或意见的同时，与被监督单位座谈，阐明监督要求、内容和目的，以提升监督实效。

　　二是行政机关不说明理由或说明理由不被检察机关接受的，检察机关可以将相关情况向同级人大报告，并将有关材料及建议移送纪检监察机关处理，或者提请上一级检察机关向同级行政机关提出检察建议。

　　三是对社会关注度高的问题适时向社会公告，增强检察机关法律监督的公开性和透明度，及时引导舆论导向。