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    从三个维度对县治限权机制思考

    时间：2021-03-16 15:13:10 来源：蒲公英阅读网 本文已影响人 蒲公英阅读网手机站

    相关热词搜索：维度 机制 思考

    　从三个维度对县治限权机制的思考 当前进行的县政改革，是以“扩权”为导向的，忽视了“限权”在发挥县政组织优势、防范县级权力滥用、保证县域发展理念与中央保持一致中的重要作用。为此，我们在探索“扩权强县”时，还应从政治分权和权力制衡的视角，设计针对县政的限权机制，以改善县政的组织优势和社会治理结构、防范县域发展偏离科学发展观轨道。

    　近年来，我国不断完善县制改革，主要措施是进行由“强县扩权”到“扩权强县”和“省管县”的改革。为此，学界反复强调权力下放，甚至呼吁“能下放的权力都下放”，以此来促进县域经济和社会的发展。这种“扩权强县”的改革思路，最初针对的是长期束缚县域经济发展的“市管县”体制，它无疑对解放县域生产力具有相当重要的积极意义。然而，当前我国政治、经济和社会发展已经进入了一个各种矛盾有可能集中爆发的时期，如果只是强调“扩权”强县，而忽视对县政应有的“限权”，则可能有失偏颇，反而不利于真正达到“强县”的目标。对此，我们从三个维度来讨论县政限权的出发点、主要途径及最终归宿，以使县政“扩”中有“限”、“限”中有“扩”，完善县制改革和提高县治水平，进一步推动我国县域发展。

    　限权的出发点是优化县政的组织优势

    　中国古代社会之所以能出现“郡县治则天下安”的社会治理效果，关键在于县级政府的组织优势是一头连接着“朝廷”，一头连接着百姓，这较其他社会治理结构有着更为明显的信息畅通优势。一方面，一县的长官直接由中央任命，可直接上书皇帝反映本县的民情;另一方面，朝廷的政策可通过一县长官传达给百姓，减少了政策贯彻的层级渠道。这种模式较好地实现了“君民联手”，对于防治中层官僚系统官官相护、欺下瞒上式的官场恶习有一定的效果。然而，古代社会的县政也有非常明显的弊端。一是“县政”作为衔接皇权统治与基层民众的“桥头堡”，具有自我繁殖和持续膨胀的扩张力，导致“天下之官冗，而吏胥日以夥，每县殆不止千人矣”的现象;二是县政始终处于上下夹击的“两难境地”，成为孳生腐败的温床;三是县政实质是一种“以民养官”的地方基层行政管理体制，“事权”与“财权”极为不对称。

    　古代社会县政的组织优势在当下的中国并不存在。新中国成立初期，干部选拔制度是党内任命，中央下管两级，即中央组织部管到省级和地市级。20 世纪 80 年代开始进行干部任免制度改革，改为下管一级，也就是说，基层官员只需对上一级领导负责，不需要对中央政府负责。而且，由于县政主官并非本县民众选举产生。在这种组织架构中，形成实际上的对中央和对民众双重不负责任的现象，容易产生很多

    　恶果。近几年各地频发的群体性事件及一系列恶性侵权事件，就暴露出中国基层社会的治理危机。

    　由此可知，当前的县政与县治在组织架构上存在严重不足，不仅古代县政的优势流失，而且在一定程度上延续了其缺点，并添了更多的不足。在这种情况下，中央应该从顶层设计一套权力制衡机制(限权机制)，以革除县政滥权之弊、发扬县政沟通中央与基层社会的桥梁功能，这是当前“扩权强县还需限权”的基本出发点。

    　限权的主要途径是县政自治 如前所述，县政是联系中央和基层的桥梁。县域经济社会要得到切实发展，必须有一个有充分管理权限的地方主官，这需要“扩权”。但在扩权的同时，要求这个地方主官既能贯彻中央的发展理念，又能对地方民众负责，这就需要限权。限权的着力点：一是要监督县域经济社会的发展是否符合中央的宏观发展理念与政策，二要监督县域各级公权力是否侵犯民众的私权利。实际上，这两种限权机制具有内在的目标一致性，因为中央政府的效用函数是追求国家政权的长治久安，这就需要发展经济、限制官权、保障民权。而站在民众的立场来看，这种逻辑也是成立的。

    　从理论上说，要达到上述监督、限权的目的，最好的办法就是中央直接任命和管理一县主官，古代的县官任用制度即是如此。但是，现在全国有 2800 多个县，每个县的人口

    　已经远远超出了古代的规模，加上治理信息的先天不对称，由中央直接管县肯定力有不逮。但是，由省直管县的改革是否会导致县级主官只对省级领导负责，而与中央发展理念相违?这种可能性并非不存在。因为就目前的干部任用体制来说，基层官员只需要对他上一级的领导负责，“我上级的上级不是我的上级”成为当前中国官场的普遍行为法则，当省级政府的发展理念与中央不一致时，县级主官只能对省负责，推出与中央发展理念相违背的政事来。

    　那么，究竟有什么途径能够达到上述限权效果呢?“县政自治”恐怕是其中的突破口。如果“县政自治”能够突破以下两点，则上述两种监督(限权)机制自然会发生作用。第一，改革干部选拔制度。目标是实现县级主官由本县百姓选举产生。作为过渡，可以先“上下结合”，比如由百姓推选若干候选人，然后由上级部门任命做法等条件成熟，推行县级主官由本县民众直接选举产生。由此，县政领导自然会承担起刚性的政治责任，直接向人民负责，民众对县政的限权机制自然就有了。表面看起来，这种授权机制只对本县民众负责，但由于中央的目标就是要求各级官吏“权为民所用”、“利为民所谋”，以达到社会的长治久安，因而实质上也就达到了对中央负责的政治目标。第二，建立垂直的司法体系。垂直的司法体系要求审判、检察权力的中央化和垂直管理化，以对县级人大的地方立法和县级行政主官的行政行为进行

    　立法和司法制衡，这在一定程度上能够监督县政，使其与中央的发展理念保持一致。

    　限权的最终归宿是实现县域科学发展 限权是监督、制衡权力而非包办代替具体事务。一个县，只有获得了充分、自主的财政和经济发展权，其经济社会才能获得切实的发展。但是，县域发展的大方向不能走偏，需要服从中央的发展理念。那么，中央的发展理念是什么呢?就是科学发展观。何为科学发展?肯定不是单纯的 GDP 增长，而是经济社会协调可持续发展。

    　改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，被誉为“中国奇迹”。对此，有人认为，县域经济的快速发展与县际之间的竞争对中国的增长奇迹发挥了重要作用。然而，近年来，越来越多的县把经济发展简单等同于 GDP 增长。具体做法无外乎两种形式及其综合：一是不惜代价招商引资。如邻县有优惠的招商引资政策，我县就出台更优惠的，哪怕赔本也要干。现实中有一些欠发达的县为了追求短期的经济增长，甚至违背经济发展规律，盲目引进不适合本地的产业，甚至高污染企业，严重损害了当地的生态环境和人民健康，与中央的经济发展理念严重背离，更谈不上“强县”富民。二是“做 GDP”。怎么做呢?一个见效快的办法就是大拆大建。毫无疑问，这种“做”出来的 GDP，对当地的经济社会发展不仅无益反而有害，如考虑到政府融资平台的风险

    　及对当地资源和环境的破坏，其害处与代价还需要我们的子孙后代来买单。因此，我们在不断强调“扩权强县”的同时，还需要跟进“限权”措施。

    　国家于 2011 年 6 月初正式制定发布的《全国主体功能区规划》，就包含中央对县域发展限权的意蕴。其目的是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。为此，各县应根据国家和省级主体功能区规划中对本县发展的基本定位，结合自身的地域与资源禀赋特点，对所辖行政区域空间做进一步的具体功能分区和定位，明确划定各类具体功能区。具体而言，就是要在县域层面上，通过划分合理的主体功能分区，明确县域的优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区等空间“红线”;把经济中心、城镇体系、产业集聚区、基础设施以及生态保护区等落实到具体的地域空间;为区域发展、政策落实和区域管治提供依据，为县域国民经济和社会发展提供保障，以实现县域经济社会的可持续发展。

    　综上所述，当前进行的“扩权强县”和“省直管县”改革，是以扩大县级财政经济权力为导向，但未能抓住县政是沟通中央和基层社会的桥头堡的组织特性，因而现行的县域

    　改革和发展成效需要辩证地评价。因此，为了国家和社会的长治久安，必须将中央的科学发展观思想贯彻到基层实践，而要做到这一点，除了改革干部选拔与考核制度外，关键在于打通中央与县政、直至与基层社会的联系，保持政令与民情的交互式畅通。为此，我们在大谈特谈如何“扩权强县”、“省直管县”等改革方案时，还需要从政治分权和权力制衡的视角，即限权机制入手，探索如何进一步优化县政的组织架构、完善县政的社会治理结构、防范县域经济发展偏离科学发展观，以达到“郡县治则天下安”的国家大局。

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