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    基层减负落实难原因剖析及对策建议思考

    时间：2020-10-05 12:04:25 来源：蒲公英阅读网 本文已影响人 蒲公英阅读网手机站

    相关热词搜索：减负 剖析 对策

    　基层减负落实难的原因 剖析 及

    　对策建议思考

    　 文章分析了基层减负难的背后原因，如政策执行困境、治理重心下移与服务资源上浮的结构性矛盾、唯上型的绩效考核评价模式、条块关系混乱导致治理效率低下、一元单向的治理模式等。认为要想根治基层负担过重的顽疾，除了在工作作风的“官德”领域进行整治外，还要从改革体制机制入手。

    　 自 2019 年 3 月份，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》以来，各地相继出台一系列针对基层减负的措施举措，主要集中在整治形式主义、官僚主义作风方面，在整治文山会海、督查考核过多过散、问责过频过严、痕迹管理过度等方面取得了一定的成效，但总体上离中央政策的初衷及目的差距甚远。

    　一、基层减负落实现状

    　 根据笔者对乡镇基层的调研，很多基层干部及工作人员反映减负效果不理想，目前基层减负存在“上热下冷”甚至用形式主义解决形式主义的问题。

    　 形式主义“变种”大行其道，基层获得感不強。上有政策，下有对策，基层减负过程中明令禁止的一些形式被一些形式主义“变种”替代，减负红利被吞噬。以文件会议为例，在各地普遍压缩会议文件的背景上，很多干部反映，红头正式的纸质会议文件明显少了，但上级部门借助微信群、QQ 群、电话通知、邮箱通知等形式下发的文件却呈现井喷式增长，基层干部普遍反映这是“换汤不换药”“摁下葫芦浮起瓢”。中央三令五申要求减少对基层督查检查考核，虽然有些地方上级官方的督查检查考核有所减少，但第三方评估等代替方式不断增加，基于我国第三方评估的发展阶段，很多基层反映还不如之前的单纯官方考核。同时，官僚主义“任性”问责仍然过多，基层心理负担重。总之目前基层干部每天仍然面临“八多”状态：没干完事情多、新布置任务多、各类文件通知多、督导检查考核多、大会小会多、材料报表多、熬夜加班多、被批评问责多，每天只有约五分之一时间真正思考如何服务基层，谋划辖区发展事务。

    　 二、基层减负落实难的深层原因

    　基层减负遇到难题，形式主义、官僚主义作风问题是一个方面，但作风的背后有更深层次的原因值得我们去探究。

    　 1 1 、从政策执行理论分析：基层减负遭遇政策执行困境

    　根据政策执行综合模型理论，影响政策有效执行的因素无非有政策问题本身、政策本身、政策以外三个因素。基层负担重、基层减负难很大一部分原因在于政策本身存在问题。具体表现在，一是政策制定不科学徒增基层负担。政策有效执行的前提是政策制定符合科学符合实际，具有可操作性和针对性，但在实际工作中，上级部门决策仍存在拍脑袋决策问题，仍存在闭门造车问题，出台的一些政策，提出的一些要求仅从“想当然”的角度出发，基层接到此类任务往往力不从心，只能选择应付了事。二是上级部门“政策打架”让基层不知所措。个别部门在制定政策时仅从本部门出发，缺乏政策协同，导致不同部门间政策冲突时有发生，让基层不知所措。三是专横式的官僚主义作风让基层有苦难言。为保障政策执行，政策制定过程中应广泛听取基层意见，广泛听取决策相关方意见，但目前一些上级部门在推出政策时往往以行政命令的形式层层下达，这种片面的，缺乏民主的政策命令，往往会造成政策执行困难。

    　 2 2 、治理重心下移与服务资源上浮之间的结构性矛盾突出

    　治理重心下移必然造成基层政府工作越来越多。服务型政府要求基层政府要提高服务群众、服务基层的能力。治理重心下移作为服务型政府建设的基本要求，作为与老百姓直接打交道的政府层级，基层政府服务群众工作会越来越多。治理重心下移客观上造成基层事务增多。根据“能放则放”简政放权的基本要求，当前基层政府承接了大量上级部门下放权力事项。但权力下放的同时，基层面临“有权无能”的困境。权力下放了，人财物等与权力正常行使密切相关的治理资源却没有同步下放，造成基层工作开展困难。从某种意义上说，人员、编制、经费等未下沉、配套改革措施不到位，基层政府接不住下放权力事项，放管服改革事实上加重了基层负担。

    　 3 3 、“唯上”型的绩效评价模式催生基层“投其所好”

    　 在现行管理体制之下，基层政府绩效评价完全掌握在上级部门手中，上级部门对下级工作具有终极评价权。“唯上”型的绩效评价模式必然造成基层政府对上级政府的“唯命是从”。当前绩效考核指标体系、考核标准还不够科学，形式主义考核内容较多，无形中增加基层过度留痕、造“盆景”等形式主义负担。在上级政府完全主导下级政府考核的背景下，基层政府缺乏真正服务基层、服务群众的内在动力，往往会只追求“短平快”的显绩，对事关当地百姓福祉的长远

    　潜绩漠不关心。

    　 4 4 、“条块”关系混乱造成基层管理效率低下

    　属地管理被滥用的根本原因在于县乡关系没理顺，条块关系没廓清。当前基层政府权力有限，尤其是执法权限多集中于上级部门，但很多上级部门习惯将压力“甩锅”，将治理责任以属地管理名义强推给基层，自己只保留监督检查权。基层政府普遍面临“看得见的管不了”的尴尬。很多基层政府执法事项，游走在法律边缘，缺少法律支撑。

    　5、“一元单向”治理造成基层治理效能不佳

    　多元共治的协同治理未形成，多元共治要求充分利用市场、社会的力量。就基层来说，要充分发挥党建引领、社会组织、企业、民众等多方力量，在当前形势下仅靠政府单打独斗，往往效果不理想。“一元单向”治理困境根本上是没有处理好政府与市场、政府与社会的关系，政府管了很多不该管的事项，并且应该自己管好的事也没有管好。

    　 6 6 、激励保障机制不健全导致基层干部内生动力不足

    　公共部门积极性一直是公共管理难题，在基层尤为突出，如何解决“干多干少一个样”平均主义问题，如何解决“多干多错、少干少错”的逆向激励问题成为基层面临的突出问题。激励保障不科学、不充分，正向激励少，惩戒问责多，

    　正向激励形式单一，导致基层人心不稳，留人困难，“人在心不在”问题突出。

    　三、总结与建议

    　 剖析基层减负落实难的根源，不难发现形式主义、官僚主义等工作作风问题只是基层不堪重负的表面与直接原因，基层负担重是长期形成的，积弊已久，在短时间要求实现减负效果，往往会落入用形式主义解决形式主义的循环怪圈，要想根治基层负担过重的顽疾，除了在工作作风的“官德”领域进行整治外，还要从改革体制机制入手。没有体制机制的优化完善，便不会有真正的改革成效。要以决策的科学化民主化增强决策的可执行性。以提高简政放权的协同性落实治理资源下沉，切实解决权力下放衔接问题。重构务实高效、科学合理的工作成效考核评价机制，改革绩效评估模式引导基层“眼睛向下”。政府绩效考核指标设计，增加企业、群众参与力度。理顺县乡权责关系，增强基层治理能力。明晰县乡职责规范，明确县乡两级的主体责任和配合责任，制定约束县乡权责关系的权力清单、责任清单、负面清单。以多元共治促整体效能提升。正确处理政府与市场、政府与社会关系，切实转变政府职能，充分运用社会力量，发挥党建引领作用，促进基层多元共治局面形成。多元共治可以避免一元单向治理的捉襟见肘。党建引领，自治组织、群团组织、

    　社会组织、企業、志愿者、乡贤等多种治理主体共同发力，提升基层治理活力。

    　 落实基层减负，尽管根源在上面，但同时也要努力提高基层办事能力，改进工作方法，比如加大运用互联网、大数据、人工智能技术，通过上下共同努力，基层干部才能从“无用功”中解放出来，真正以人民为中心，为群众办实事。落实基层减负需要刀刃向内的改革勇气与担当，不论是人财物等管理资源的下放，还是理顺县乡关系，都直接触动上层利益，需要统一的顶层设计，没有强力推动，条块关系便不会自动理顺，资源也不可能真正下沉。落实基层减负，根本目的是为了进一步激励干部担当，提高基层组织群众、服务群众的能力，基层减负是手段不是目的，是过程不是结果，为营造基层良好的干事创业氛围，当务之急是将基层干部从无穷无尽的“无用功”中解放出来，从名目繁多的问责恐惧中逃离出来，从“虱多不痒”和少干少错的敷衍懈怠中跳脱出来。落实基层减负最终要体现在基层干部干事创业的状态中，关键看人，因此，配套完善的激励保障机制势在必行。

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