新疆伊宁市城市市容环境卫生管理研究

时间：2021-03-26 00:13:34 来源：蒲公英阅读网 本文已影响人

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　新疆 伊宁市城市市容环境卫生管理研究

　 摘

　要 经济水平的不断提升，推动了中国城市化进程的持续加速，这一趋势也将市容卫生管理活动放在了更加重要的位置，担负这一职责的城管部门的地位自然也水涨船高。传统的城市市容环境管理的模式在目前看来已经无法与现有城市化发展公众需求的更新相匹配，这一现实在公共硬件建设及软件服务的长效化管理领域变得尤为明显，因此，国内各个大中城市便开始在市容管控治理方面积极践行相关概念，政府也开始积极简政放权，吸引更多的主体参与市政管理工作，从而推动了多主体长期化管理方式的形成。

　但是，覆盖面宽，内涵复杂且具备强烈变动性等特质，让市容环境管控工作的难度一直较高，也更具全局性和系统性。从 2012 年创卫起，作为国家卫生城市的伊宁市在自身市容管控方面的工作成果自然也是喜忧参半。具体来说，伊宁市城管系统的人事体系和管理模式一直存在着较为严重的漏洞，且没有充分发动市民积极参与。笔者基于学界有关城管活动领域已有结论，从该市市容环卫管理部门实际工作出发，将该市市容环卫的现状进行了深入研究，并提出了一系列针对性的建议。

　笔者以城市治理理论作为理论指导，从政府、社会及公众角度出发，以荣获国家卫生城市的边疆小城伊宁市市容环境卫生管理的实践为例，来研究市容环境卫生管理。通过详细介绍伊宁市在市容环卫及城市长效化管控方面取得的实际经验，旨在从理论和实践角度帮助国内其他各个城市更好地探索和实施自身的市容环卫长效管控工作。

　关键词：市容环卫管控；国家卫生城市；城市管理；伊宁市

　 Abstract With the rapid development of China"s economy and society， the process of urbanization construction has been accelerating， and the city"s urban appearance and environmental sanitation management work has increasingly highlighted its importance. The position of the relevant departments of urban management in the various functional departments of the government has become increasingly important.The traditional urban city appearance and environmental management model has obviously lagged behind the development of the city， especially in the aspects of public facilities construction， public service quality and long-term management effects， which are difficult to meet the needs of the public. This has prompted many cities to start applying the concept of governance. In the field of urban city appearance and environmental management， change the situation that the government manages as a single entity， and try to build a diversified and long-term governance model. However， due to the dynamic nature of the city environment management， it involves a wide range of issues， complicated content， and difficult management. It is a comprehensive and complex system work.Since the establishment of the national health city in 2012， Yining City has achieved certain results in the management of city appearance and environment， but there are also some problems， such as the unsatisfactory urban management organization system， the incomplete management mechanism and the low public participation. In this paper， by collecting and researching the existing research results， combined with the field data obtained by the author in the city environment management department of Yining City， this paper studies and explores the problems of city appearance environmental management and countermeasures in Yining City. This article will take the public governance theory as the theoretical guidance， from the perspective of government， society and the public， to take the practice of

　urban environmental sanitation management in the small town of Yining， a small town in the national health city， as an example to study the urban environmental sanitation management. Through a detailed introduction to the practical experience of Yining City to explore the normal management mechanism of city appearance and environmental sanitation， it is expected to provide some reference and reference for the construction of the long-term management mechanism of city appearance and environmental sanitation in other regions.

　Keywords: City appearance and environmental sanitation management；National Health City； City Management；Yining City

　目录

　绪论................................................................................................................................ 1 （一）研究背景及研究意义........................................................................................ 1 1.研究背景 ............................................................................................................ 1 2.研究意义 ............................................................................................................ 1 （二）研究目的............................................................................................................ 2 （三）文献综述............................................................................................................ 3 1.国外研究现状 .................................................................................................... 3 2.国内探索情况 .................................................................................................... 4 3.文献述评 ............................................................................................................ 6 （四）研究方法............................................................................................................ 7 1.文献研究法 ........................................................................................................ 7 2.实地考察法 ........................................................................................................ 7 3.访谈法 ................................................................................................................ 7 （五）研究思路及论文框架........................................................................................ 7 1.研究思路 ............................................................................................................ 7 2.研究框架 ............................................................................................................ 8 一．城市市容环境卫生管理研究的理论依据............................................................ 8 （一）城市市容环境卫生管理的概念范畴........................................................ 8 1.城市管理 .................................................................................................... 8 2.城市市容环境卫生管理 ............................................................................ 9 3.城市市容环境卫生管理的特性 .............................................................. 10 （二）城市市容环境卫生管理研究的理论基础.............................................. 11 1.公共物品理论.......................................................................................... 11 2.城市治理理论 .......................................................................................... 13 3.可持续发展理论 ...................................................................................... 15 （三）伊宁市创建国家卫生城市的必要性分析.............................................. 17 1. 保障经济社会发展的正常进行 ............................................................ 17 2. 优化城市的投资环境 ............................................................................ 18 3. 改善城市的人居环境 ............................................................................ 18

　4. 提高综合素质和生活质量 .................................................................... 18 二．伊宁市市容环境卫生管理的现状及成效分析.................................................. 19 （一）伊宁市的基本概况.................................................................................. 19 1.伊宁市地理位置、范围、建制沿革 ...................................................... 19 2.伊宁市经济产业发展 .............................................................................. 21 3.伊宁市人口与城镇化现状 ...................................................................... 22 （二）伊宁市市容环境卫生管理取得的成效.................................................. 25 1.环境卫生管理体制改革取得突破性进展 .............................................. 25 2.数字化城管系统建成强化了城市服务功能 .......................................... 25 3.环境保洁质量显著提高 .......................................................................... 25 4.基础设施建设及绿化美化工作呈上升水平 .......................................... 26 5.市容环境卫生不断优化 .......................................................................... 26 6.公共场所卫生状况显著改善 .................................................................. 27 8.水系综合治理成效显著 .......................................................................... 28 （三）伊宁市市容环境卫生管理的现状分析.................................................. 28 1.伊宁市市容环境卫生管理的预期目标 .................................................. 28 2.伊宁市市容环境卫生管理的主要内容 .................................................. 29 3.伊宁市环境卫生管理过程中采取的有效措施 ...................................... 30 三．伊宁市市容环境卫生管理存在的问题及原因分析.......................................... 32 （一）伊宁市市容环境卫生管理存在的问题.................................................. 32 1.城市综合管理水平低下，各部门配合监督不到位 .............................. 33 2.城市环卫治理法规不适应各地情况 ...................................................... 33 3.缺乏专有部门负责城市环卫长效管理 .................................................. 34 4.市民卫生文明意识不足，参与城市管理程度较低 .............................. 34 （二）伊宁市市容环境卫生管理的问题产生原因分析.................................. 35 1.部门职能交叉，管理机制不健全 .......................................................... 36 2.环境治理相关政策法规不完善 .............................................................. 37 3.城市管理长效机制较为薄弱 .................................................................. 37 4.宣传教育的力度不够 .............................................................................. 37

　四．城市市容环境治理的相关经验.......................................................................... 38 （一）国外经验借鉴.......................................................................................... 38 1.政府在环境治理方面是关键，重点是政策执行 .................................. 38 2.因地制宜制定城市环境政策 .................................................................. 38 3.培养公众环境意识，动员全社会参与市容环卫建设 .......................... 38 4.环境和经济“双创”模式可持续发展 .................................................. 39 （二）国内经验借鉴.......................................................................................... 39 1.提高市民的“公共文明素养” .............................................................. 39 2.推动社会参与力度，发动公众监督 ...................................................... 40 3.建立多元化投入机制 .............................................................................. 41 4.用经济手段促进环境经济协调发展 ...................................................... 42 五．完善伊宁市市容环境卫生管理的对策.............................................................. 42 （一）政府完善各项监督管理机制.................................................................. 42 1.完善综合协调工作机制 .......................................................................... 42 2.落实奖惩，长效管理 .............................................................................. 43 3.强化行政监督机制，规范监督考核工作机制 ...................................... 43 4.引入竞争，开放环卫行业市场 .............................................................. 44 5.健全法制保障 .......................................................................................... 45 （二）社会层面加大宣传监督力度.................................................................. 45 1.加强市容环境卫生管理宣传教育工作 .................................................. 45 2.强化新闻舆论监督机制 .......................................................................... 46 3.开启环境卫生志愿者巡查机制 .............................................................. 46 （三）建立健全公众参与机制.......................................................................... 47 1.确立多元化参与机制 .............................................................................. 47 2.完善公众监督机制 .................................................................................. 48 3.增强全民参与环保意识 .......................................................................... 48 结语.............................................................................................................................. 50 注释.............................................................................................................................. 52 参考文献...................................................................................................................... 53

　附录 伊宁市市容环境长效管理情况访谈提纲........................................................ 55 硕士期间发表论文...................................................................................................... 57 致谢.............................................................................................................................. 58 学位论文独创性说明.................................................................................................. 59 学位论文使用授权声明.............................................................................................. 59

　（一）研究背景 及研究意义 1.研究背景

　“生态文明，百年大计”在党的十九大报告中首次提出，并被放在了战略高度，而建设和发展新时代中国特色社会主义和谐社会的最重要一项内涵就是坚持人和自然之间的平衡共生关系，从而尽早实现“美丽中国”的目标，完善践行习主席提出的生态文明建设战略目标。我们要树立绿水青山就是金山银山的绿色发展观，让环境友好型生活发展模式成为一种主流，促进新时代的人地和谐关系。对城市市容环境卫生的提升就是尽最大可能让百姓居住于理想的生态环境之中以提升他们的拥有值和幸福值。全党全国都要胸怀建设清洁美丽世界的共赢全球观，从小做起，从城市本身的建设做起，引导公众参与主体管理，从彻底转变思想意识做起。

　一座城市的地位和性格需要市容来体现，而且市容也是城市历史地理文化、经济发展模式、市区功能和外在美感等一系列元素的体现。这些内容都和市容管控和城市发展过程密不可分，一座城市要打造自己独特的性格和形象，长期高效的市容市貌建设和管控是一大必要因素。

　在城市的全部建设和管控工作中，市容管理占据着十分重要的角色，而这也是推动城市经济和产能提升的一项重要推动因素。城市外在环境是经济前进的必要条件，市容管控既可以让城市形象更加优秀，也可以让当地的城管水准得到最好的体现，从而助推城市获取更高的人气。城市物质文明和精神文明也可以通过市容管理活动很好的体现出来。现代化的城市需要良好的市容来表现自己发展的成果，优良的城市文化，良好的物质精神文明都需要市容作为其最有分量的砝码。市民幸福感、精神物质需要，以及自身利益都需要优良的市容环境来加以满足。

　2.研究意义 （1）理论意义 目前，国内各大城市对开始将高效的环卫管控活动的实现作为一项重点来加以探索。市容环境卫生管理研究基于公共物品理论、城市治理理论和可持续发展理论作为指导，这有助于进一步的完善发展中的城市环境治理理论，通过探讨边疆小城伊宁市在城市环卫管控工作中获得有效经验，对各个城市搭建高效的城管和市容卫生监督体系有很强的借鉴意义。本文探究推动城市环卫治理的对策，深

　化新疆城市管理理论研究，弥补了我国地方城市环境治理理论研究的不足，最终为新疆中国城市在市容环境卫生管理方面的进一步发展提供理论参考。

　（2）实践意义 市容环境管理的水平决定着市民是否能够在足够优秀的环境中生活和发展，而这也对建设文明宜居城市和推动地区整体经济发展都起着至关重要的作用。一个城市的市容环境能够体现出城市的经济水平、社会氛围、人文素养，能从很直接的角度反映老百姓的最直接利益和心理诉求。城市环境的管控来源于实践并为实践服务。

　城市的文明程度，是城市综合竞争力的重要组成部分，也是城市形象、品牌和发展水平的集中体现。2015 年到 2017 年，国家爱国卫生运动委员会对所有申请创卫的城市区域进行书面资料和实地的审核评估，并公示了相关结果。最终，以天津市西青区为代表的近 70 个城市“创卫”成功。新疆维吾尔自治区有阜康市、博乐市和伊宁市成功入围，伊宁市于 2017 年 7 月正式被评为国家卫生城市。本文以伊宁市为例来论述城市市容市貌环境卫生管理研究，对此过程中政府的执行力度及管理机制研究，可以为其他城市创建卫生城市提供可借鉴的宝贵经验。

　（二）研究目的 根据某些学者的预测，进入城市化提速阶段的中国在 2030 年将会拥有 10亿以上的城镇人口，我国百万级大城市和 500 万级大城市的数量将会分别达到200 个和 20 个以上，其中更会出现 10 个左右的集群式超大城市。对于城管工作而言，城市化提速带来的后果自然是机遇和挑战并存。纵观当前国内的城管工作，普遍都面临着城市硬件建设规划落后，缺乏足够的系统化城管工作流程，城市环卫管理手段及百姓卫生意识普遍偏低等一系列情况。这些情况的存在，不仅让我国城市的市容卫生管理工作遭受严重阻碍，还会让长期化的城管机制的形成过程以及城市外在实力的提升受到严重阻碍。

　当前，国内各城市的城管部门都将探索和实践重点放在了市容卫生管理效果的提升上，作为城市管理工作的一项重要组成部分，市容卫生管理的内涵一直处在不断变动的过程中。因此，就需要从理论和实践角度对市容卫生管理有关领域的相关内涵及全球范围内的成功经验进行充分解读，基于这些理论性内容的引导，通过实证分析创卫典型城市的环境卫生管理措施，全面提升国内中小规模城

　市市容卫生管理工作的理论实践水平，为从理论和实际角度全面正确地推动和配合中国城市化发展进程提供指导思想及管理措施。本文以伊宁市成功创卫为例来论述城市市容市貌环境卫生管理研究，可为其他城市创建卫生城市提供一定的实施措施，更好地提升全省乃至全国各城市创建卫生城市工作。

　（ 三 ）

　文献综述 1.国外研究现状 有关城管模式的探索活动在西方学界已经持续了多年。例如：美国经济学家Alice M Rivlin 早在上世纪 70 年代就提出了三种提高城管效率的方法——分权城管，授权城管和市场城管。这一浓缩美国多年城管经验的理论也迅速获得了学界的公认。而英国的 E·Ferlie 也从公共管理角度入手对城管形式进行了四个类型的归纳——效率动力性城管、小型放权性城管、卓越目标性城管和公共服务性城管，而这也是西方发达国家城市的基本管理模式，除此以外，还有一些另外的城市管理模式被一些学者概括提出，例如瑞士的皮埃尔（JON Pierre）主张的“管理、社团、支持、福利”城管四模式，以及美国的盖伊.彼得斯（Peters Gaye）提出的“市场、参与、弹性、解制”城管四模式。对于城市管理课题，西方国家的探索活动不管是时间和维度上来讲都是十分宽广的，但这些探索都是基于全局性的城管问题。而从城管活动的细节化操作入手进行的探索活动，目前还处于较为空白的状态。[1]

　上文提到的“皮埃尔四模式”——“管理、社团、支持、福利”四种模式是其基于对西方各个发达城市城管实践进行考察之后得出的结论，而且按照他的观点，如果采用管理模式，则政府权力必须处于指导和主控地位。而同样在上文提到的“彼得斯四模式”——“市场、参与、弹性、解制”城市管理四种模式则是其在《政府未来的治理模式》一文中提出来的。

　按照瑞典厄勒布鲁大学教授英厄马尔·埃兰德( Ingemar Elander)的观点，权力对于城管活动而言必须是占有主要控制和引导社会走向的力量。从上世纪末开始，让城管主要负责人拥有城管只有政策规划和决定权的“伙伴制城管模式”逐渐成为主流，由此让企业，行政机构和第三方之间形成了一种合作关系。而所谓的“彼得斯四种模式”也是目前西方发达国家在进行城管和公共建设活动时，基于全新公共管理方向而普遍采用的一种模式。而这一模式的提出者——盖伊彼

　得斯也在《政府未来的治理模式》一文中基于架构、管理方式、决策出台和市民福利等角度对四种模式进行了全面的解读。

　2.国内探索情况 在《城市管理学》中,钱振明对市容管理的内容进行了广义和狭义两个方面的解读，并从管理内涵入手对市容管理进行重新界定。按照其观点：市容管理的广义内涵必须包括市区房屋、市区道路、卫生环境、招牌广告等多项管理内容；而市容管理的狭义内涵则只是对城市房屋的外设，广告标牌及生产交通的环境活动进行管控。在《市容环境卫生管理》一书中，牛东杰和秦峰等人则将经济和城市市容的协同发展作为重点来加以研究。而按照王晓东的观点：综合性城管的内容中，城市市容相关管理不可或缺，而这直接影响着一座城市的城管水准。

　（1）市容管理体制、政策方面的研究 目前，“大城管”的相关理念已经被国内学界普遍公认，按照这一观点，对城市市容的管理不能单靠行政机构一家的引导，而需要全社会的相互扶持和联动。按照张知秋在《上海后世博市容环境质量保护的可持续发展研究》一文中的观点，“大城管”和“强城管”都是保障高水平城管活动长期高效输出的必要条件。城市管理部门必须通过对城市长期规划的预测性方案的紧扣使用，来减少后续城市管理的困境。李冬梅提出：在当前中国特色社会主义体制下，国内城管和市容管控活动基本上处于政府垄断的状况，没有足够的竞争机制来给予推动力。而在《城市化语境下“大城管”建设初探 － 以杭州为例》一文中，房立洲通过杭州实践，详尽阐述了运用大城管理念在城管内涵、区域拓宽以及应对投诉等方面所能达到的优良效果。

　（2）变更体制造成的问题 按照学界的普遍观点：“大城管”的理念虽然可以很好地实现资源的有效结合，并能在明确分工的状态下很好地应对投诉和主管部门“踢皮球”的情况，然而这样的理念也和目前市容管理活动中体现的公共优先原则产生了一定抵触。按照王敬波教授的说法，虽然目前的城管综合执法体制改革的重点放在了行政处罚权集中的问题上，但这一改革也催生了诸如城管滥权、层级权利不平等、内部管控渠道堵塞等新问题。单调粗暴的城管执法手段，经常让发源于公私矛盾的暴力执法及其引发的暴力冲突见诸媒体，城管部门形象由此大打折扣。

　（3）探索全民城管途径 市容管理的内涵随着经济发展日趋复杂，这也让市民团体参与长期化市容管理的必要性越来越强。在《以公众满意为导向的城市管理模式研究》一文中，尤建新提出：政府可以通过基于群众意愿要求开展的城管模式来提升自身的外在形象和管理水平。也就是说，城管活动必须更多地让群众参与，让市民自觉成为城管的执行者。按照杨尚文的观点，城管活动的市民化是未来发展的必然，只有合理引入市民参与才能激发最大的公共利益，让官民之间产生良好联系，让管理层级和参与层级之间形成上下对象而行的良性氛围。

　（4）探索企业组织参与城管的模式 在《论城市治理模式》一文中，踪家峰将城管活动进行了四分处理，在这四类模式中，政府部门在企业城管模式状态下被设定为企业角色，企业竞争机制也被纳入城管活动之中，从而让城管效率变得更高。另外，黄凡真提出将政府管理采购制度引入城管活动中。郭鸿懋在《城市市容的建设与管理》中认为城市的市容管理是具备独特性质的市场资源，市场化运作及其模式对城管活动同样适用。因此，城管活动的效率可以通过基于财政引导的市场化运作、鼓励民企加入的方式来实现提升。

　（5）长期化市容管控途径探索 在《市容环境的长效管理机制》一文中，宋言奇表示：系统化的市容环境长期管理机制必须包含环评标准体系、管控责任体系、管理服务体系和监控体系四个部分。而按照王艳的观点：中国城市化过程中产生的问题，必须通过基于明确城市定位，完善组织和制度架构、鼓励执法者和全民参与等方式，建立长期市容管控模式来加以解决。

　宋言奇（2005）将环评标准体系、管控责任体系、管理服务体系和监控体系进行了全局化的解读，并搭建了一种长期管控的制度。徐世斌（2005）表示，长期化的市容管理必须实现对以往突袭式城管的彻底替代。在对长期化城管制度的发展模式进行充分研究之后，严鸿华（2000）基于定位，政策和架构等多个角度提出了一系列完善建议。李国旗（2011）以天津市城管活动为对象，从多要素城管和绩效评测等方面深层次探讨了当地的长期化城管机制。国内城管和市容管理活动因为以上论述拥有了足够的理论和实践支持，而且对涉及城管活动的各部门

　工作也有很强的实践性的指导作用。城市恶劣环境的根本扭转不能靠突袭，必须长期着手，这也是市容环境整洁的必需条件。

　（6）针对科技化城管的探索 按照高雁有关数字化城管和市容管理内容的研究结论：数字化城管就是多类型数码技术和网格管理模式的结合，通过以新技术为基础的即时性信息收集，保证城管监督和城管执法的精细化，全天候、无死角分工合作。而在《创新 2.0视野下的智慧城市》一文中，宋刚表示：信息化环境下，持续发展的数字化城市必然会演变成智慧城市，物联网，云计算等技术可以让城管活动存在于更加具备创新性的环境之中。虽然许力等人已经以市容违规活动为对象，通过其延时性开发了相应的智慧监控设备，但目前还有较多漏洞需要填补。

　（7）针对我国城市创卫活动的探索

　通过对全国各省级行政区内部创卫成功城市数量的统计，于欣窥基于苏、鲁、粤、浙、豫五省创卫城市数量和 GDP 省级排名相近似的特点，提出城市创卫成功的几率与城市经济发展水平呈正相关的观点。同时，她还归纳了经济不发达城市创卫过程中所体现出来的短板：市容卫生管理落后、市民环卫意识低下、城市硬件落后于全国要求、城管执法困难、创卫初衷存在偏差等。并针对这些问题提出了对应的建议。通过对武汉市创卫过程的回溯，魏善波表示：城市发展水平是创卫的先决条件，创卫活动需要高效科学的城管治理作支撑，创卫需要全社会开展爱国卫生运动做基础，上层号召全民参与是创卫必须的领导和群众要素。通过对四平市创卫活动的相关经验总结，关键、唐雷、成长英共同提出：创卫可以成为地区经济社会发展水平的一把测量尺，而且这也是一项具有全局化和反复性的社会系统活动。

　3.文献述评 笔者通过研究国内研究成果，基本抓住了市容管理及其相关政策的发展趋势，而这些理论的提出者也具备高度实用性的思维理念，但实践性的证明却相对缺乏。前人的经验因为伊宁市独特的城管模式被证明并不能解决伊宁市现实问题，只具备参照价值，针对伊宁市这种边疆小城的城市市容环境卫生管理研究目前还处于欠缺状态，这也是我在将要研究的内容。

　通过上述对全球范围内多类型城管和市容管控方式的理论探索可知，NGO

　（Non-Governmental Organizations 非政府组织）组织在全球城管活动中所占据的地位越来越高，其发挥的作用越来越大。城管活动中，政府和私企之间的作用对比正发生着不可逆转的变化。市场竞争正在取代以往的垄断经营。这也就要求我们需要从城市的经济实际和环境出发，探索和选择自身适用的城管模式，打破一贯制范例，鼓励多因素城管实践，从而实现城管水平的全面提升。

　（四）研究方法 1.文献研究法 文献研究法。通过在图书馆查阅全球范围内有关研究领域的论文、期刊及学术资源，了解有关理论研究成果。并充分研读伊宁市政府的创卫报告，了解伊宁市市容环境卫生管理的状况，总结和归纳出城市环境管理的主要趋势，收集和阅读全国各地及伊宁市政府关于城市环境卫生管理发展趋势，全局掌握伊宁市城管市容管理发展动向，搭建该论文的主要架构。

　2.实地考察法 亲身前往新疆伊宁市市容环境卫生管理相关部门，观察环卫管理现状及其实践方式，找到该市环卫管理过程的短板，阅读伊宁市创建国家卫生城市的成果，思考城管短板的成因，通过对该市环卫管控状态第一手资料的掌控以及相关人员提供的情况，实现对伊宁实现花园城市建设目标方式的提出与完善。

　3.访谈法

　 在行文前，笔者通过与伊宁市环卫管理部门的领导和人员的访谈，了解工作人员的看法和意见，了解实际情况与政策要求的差距，进一步了解该地区居民对居住地市容环境卫生管理工作的满意度如何，对伊宁市市容环卫管理的实际情况进行研究，为充实论文数据资料做相应准备工作。

　（五）研究思路及论文框架 1.研究思路 创卫的过程其实就是城市形象的提升过程，也是提升城市文明及城管活动水准、助推城市经济发展的过程。本文以新疆伊宁市的市容市貌环境卫生研究对象，对环卫治理的管理措施做了深入的理论研究和实践探索，通过文献研究法、实地考察法、访谈法收集了大量的一手数据和相关资料。

　在实证部分，以伊宁市创建国家文明卫生城市实践为出发，以伊宁市近几年

　在市容环境卫生管理以及城市建设方面取得的明显成效为例，来阐述说明市容市貌建设研究的明显改善并将逐步形成常态，基于伊宁市环卫管理的现实短板做出因应对策，逐步完善城市管理的整体机制。

　2.研究框架 本文围绕伊宁市市容环境卫生管理这个主题，共分为六部分，主要包括以下内容：第一部分：首先介绍本文的研究背景、研究意义，研究目的以及采用的研究方法，对有关本研究的国内外相关的文献进行梳理和分析。第二部分：理论部分，介绍包含有公共建设、城市治理及可持续发展等内涵在内的一系列城市环卫管理相关理论。第三部分：通过文献分析法、实地考察法、访谈等方法，以新疆伊宁市成功创建国家卫生城市为例，全面调查研究伊宁市在创卫过程中市容环境卫生管理的现状及取得的成效。第四部分：根据现有的伊宁市城市环境卫生的管理情况，进一步分析在市容环境卫生管理过程中存在的问题及其原因。第五部分：主要通过介绍国内中小城市关于城市市容环境卫生管理的典型经验，在对比分析的基础上，总结出可供伊宁市借鉴的经验。第六部分：提出解决和优化伊宁市市容环境卫生管理的建议对策。主要从政府管理机制，社会宣传监管及社会化互动等角度入手，提升对市容环卫活动的投入，强化政府作用；完善城市市容环境卫生管理机制、加强相关企业服务机构的自身建设；完善政策法规体系、强化监督、促进公民参与等方面入手制定相应措施。

　一、城市市容环境卫生管理研究的理论依据 （一）城市市容环境 卫生管理的概念范畴 1.城市管理 对于城市管理，在一些学术著作中对其做了较为明确的阐述，比如：在刘国光先生主编的《中外城市知识辞典》中是这样解释的：“人们所从事的社会、经济、思想文化等方面活动所进行的决定策划、动员组织、指导协调等所有相关活动的总和称之为城市管理。

　[2] ”；还有在《城市综合管理》一书中提到“城市管

　理是管理城市的社会与经济综合发展或功能的发挥，简称为城市综合管理 [3] ”。另外，还有一些具有代表性的观点：一）城市管理是指城市各级各类组织机构，对城市各项事务进行的综合性社会管理；二）城市管理是指包括人口管理、经济管理、社会管理、基础设施管理、科教文卫管理在内的城市群体等要素管理。由此可见，人们对城市管理理解的角度和出发点不同时，会有不同的解释和定义。随着社会经济的不断发展，城市建设力度日趋加大，城市化进程的步伐也越来越快，城市管理面对的问题也将更多样、更复杂，人们的要求也更高，所以不论如何理解和定义城市管理，都应该以发展变化的眼光看问题，这样才能在发展中解决问题，管理好城市。

　随着人类社会的不断发展和进步，各生产要素不断的向城市聚集，使得现代城市已经被建设成为一个开放的、复杂的，多样的，具有生活、经济、政治、社会、生态等功能的综合性社会系统，成为了人们生产、生活的中心地带。可见，与现代城市相关的内容更加丰富、更加多样，故而对现代城市的管理也就更加复杂、更为不易，影响城市管理的因子也更多。

　要做好城市管理工作，必须要正确的看待它、理解它，要认识到城市作为一个社会系统的复杂性。对于城市的管理一般要注意：管理主体、管理层次、体制机制以及管理内容几个方面的问题。就管理主体而言，主要包括：各行政机关、企业事业单位、经营个体以及各社会团体和民间组织等。城市管理可依据行政级别分为市级、区（旗）县级、乡村、社区等不同层次，也可从城市的前期规划、中期建设、后期运营管理的角度进行区分。对于城市的建设和管理必须要有制度作为保障，例如：城市管理的决策机制、协调机制、控制机制以及应急管理、检查监督等制度，健全、适宜、完善的体制机制可以有效保障城市管理工作合理、高效的进行。从管理内容上说，大体涵盖了城市基础设施的建设、公共服务和公共交通等事业的运行维护、城市垃圾的管理、市容市貌的管理、生态环境的保护治理等 [4] 。

　2.城市市容环境卫生管理 城市环境卫生管理对城市形象的形成起着至关重要的作用。因此，其主要任务就是整合各种要素，促进良好城市形象的形成。它的主要职责就是环卫设施维护、城市道路建设、绿化带设计、建筑物外表美化等，通过这一系列活动的实施，

　使城市形成良好的形象。

　目前，我国为了加强城市环境卫生管理，设立了专门的环境卫生管理部门和行政主管部门。而且这些部门一般都会有下属的机构来行使相应的职权，其中，市容监察队是各个城市普遍设置的部门，依法行使城市环境卫生执法监督权。在市环卫局、城管大队、社区、爱卫协等单位的相互协调和作用下，伊宁市的城市环境卫生管理水平取得了极大的提高。

　3.城市市容环境卫生管理的特性 城市环境卫生管理工作同其他管理工作相同，存在着一定的特点，这些特点对于我们顺利开展工作具有重要的指导作用。其特点主要体现在复杂性、综合性、多样性和反复性等方面。

　（1）复杂性。我国的城市卫生管理具有复杂性，其复杂性主要体现在职权不明、定位不正确等方面。卫生管理部门对自己应负的责任和应行使的职权没有一个明确的认识，导致他们在责任方面互相推诿，在利益面前又激烈的争夺，这就必然造成人力资源的浪费和管理的不到位。此外，城市当中还存在着乱扔垃圾、随地吐痰等不文明的现象，然而政府并没有足够重视这些问题，也不加强对居民群众的宣传教育工作，再加上城市外来人口较多，这就使城市的环境卫生管理工作更加的复杂。

　（2）综合性。城市的环境卫生管理工作涉及到多个部门，需要各相关部门通力合作、各司其职，只有这样才能使卫生管理工作取得重大成效。在治理小商小贩占道经营的问题时，住建局、执法局、社区、环卫局等部门需一同发力、协力合作，最终才能取得显著的成效。

　（3）多样性。城市环境卫生管理并不像我们认为的打扫卫生这么简单，它所包括的内容非常复杂。不仅包括环卫从业人员管理，例如垃圾费的征缴员、环卫工人、环卫车辆的驾驶员等的培训；还包括环卫基础设施的安排和维修，比如公共厕所、果皮箱、垃圾中转站等的位置安排。此外，生活垃圾和小广告的清理等都是城市环境卫生管理的重要内容。

　（4）反复性。由于我国的运动治理现象突出，平时对环境卫生管理工作不重视，每当出现重大节日或者是有上级领导检查时，便会展开突击行动，大力整改环境问题，然而，这段时间一过，卫生管理工作便会恢复原状。因为缺乏城市

　环境卫生管理的长效机制，导致城市卫生管理工作并不是处于不断取得新成效的过程中，而是处于一个不断反复的过程中。

　[5]

　 （二）城市市容环境卫生管理研究的理论基础

　 1.公共物品理论

　 公共物品承载着人类的公共利益，有了公共物品，人们的需求才得以满足。之前一直是由政府提供公共管理服务，为满足社会需求而提供相应的公共物品。然而随着社会的不断发展，政府承担的职责越来越多，需要管理各种经济活动，在如此多的职责要求下，政府已经无力承担社会全部的公共物品的提供，财政压力越来越大，财政赤字缺口也逐渐扩大，社会的多元化需求在这种情况下无法得到及时的满足。因此在进行公共服务的宏观管制时，可以引入竞争机制，让竞争机制来发挥公共物品管理的作用。

　（一）公共物品的定义和特征

　 萨缪尔森在《公共支出的纯理论》[6] 中总结出了消费过程中公共物品所体现出来的特性，分别是非排他性和竞争性，这也是一个物品之所以被定义为公共物品的重要原因。而《公共经济学》中则以对萨缪尔森的公共物品理论为基础，在一定范围内进行了修改，公共物品在连续性处理之后将更贴合实际，符合一般情况。在这种情况之下，商品将体现以下特质：（在商品上的消费支出不变）假如消费者的消费支出，其他消费者的消费并不会减少相同数量。”[7]

　布坎南（Buchanan）在 20 世纪 60 年代发表的文章中第一次提出了准公共物品的概念[8] ，他认为准公共物品只体现出公共物品的一种特性，可能只具有非排他性和非竞争性。

　 根据以上理论所下的定义来看，市容环境属于准公共产品。从经济层面来看，城市的市容环境对城市的发展有重要影响，市容环境的良好将促城市的快速发展，有利于城市引入人才，吸引投资，开发旅游度假，扩大城市收入等。市容环境同时也是一种消费品，当市容环境让人们感到满意时，就会产生正效应，反之则会导致负效应的产生，这表现出了与其他消费品类似的特点。然而除了消费品之外，市容环境也带有公共物品特性，人们有免费或者以较低价格使用市容环境的权利，每个人的使用权利是合法的，且每个人所拥有的权利是相同的，对于人们来说市容环境几乎不存在边际成本。在这种情况下，人们把市容环境的维护

　看成是政府应该承担的责任，而自身则不承担维护职责，政府天然有提供公共物品的权利。这种情况将不利于市容环境的管理，外部性的存在导致市容环境管理上的困难。

　（二）公共物品理论的发展趋势

　随着经济的不断发展，西方国家不断地进行改革，形成了以“新公共管理”为导向的行政管理体系，这是在传统的仅由政府提供公共物品的基础上做出的改革，实现了公共物品的市场化。对此，不同学者有着不同的表述，因此公共物品的市场化也可以称作“国家的市场化”、“市场治理”等。公共物品不再是仅仅由政府垄断提供，而是引入市场竞争机制分担政府职责，让市场可以实现资源的有效配置，为社会提供更有效的公共服务。然而公共物品的市场化并非意味着公共物品的提供完全交由市场完成，政府依旧需要承担一定的责任，增进人民的福祉。在民营化之后政府仍然需要提供大部分的公共物品，然而生产等过程则是由市场自发配置实现。

　随着社会的不断进步，人们对公共物品提出了更高的要求，公共物品不仅与人们的生活水平挂钩，而且与社会资源息息相关，若能有效提供公共物品将能更好的发挥市场配置资源的作用，提高人民的生活水平。随着私人产品的不断生产，人们的需求被一一满足，有效的减轻了公共物品的供给问题，然而公共性问题也随之暴露出来。经济的排他性无法实现，可能出现公共物品的供给不够充分，公共资源被浪费，环境恶化，公共设施和服务存在不足或过量等问题，导致成本的提高。

　（三）公共物品理论与市容环境管理 该理论认为，政府从本质上并不能成为公共产品的生产...