廉政风险评估预警研究
廉政风险评估预警研究 深入开展党风廉政建设和反腐败斗争,是始终保持马克思主义政党的先进性和纯洁性的迫切要求。以马克思主义反腐倡廉理论为指导,积极开展有效的廉政风险评估预警,有利于增强预防腐败工作的主动性、科学性、针对性和有效性,有利于提高预防腐败工作的能力和水平。积极开展有效的廉政风险评估预警,需要科学制定操作性强的廉政风险评估预警工作程序。
反腐倡廉是党的优良传统和政治优势,国家“十二五”规划《纲要》也把反腐倡廉列为一项重要政治任务。积极开展廉政风险评估预警工作是当前和今后进一步提高反腐倡廉建设水平的一项重要举措[1]。
一、廉政风险评估是提高 反腐倡廉建设水平应有之义 从近年来一些地方反腐倡廉的实践与理论分析,廉政风险评估可谓是反腐倡廉工作的一项重要手段。廉政风险是指领导干部在执行公务或日常工作生活中发生腐败行为的可能性。廉政风险包括三个方面的内容:(1)廉政风险是可被发现的,但被发现的廉政风险不是明确的腐败行为,而是腐败行为发生的条件,而且可能不是唯一的条件;(2)廉政风险是可描述的,风险点的表现形式是我们在行政和廉政工作中存在的不足;(3)廉政风险是可防范的,可以通过相应措施降低廉政风险的大小,即降低腐败行为发生的可能性。积极开展廉政风险评估预警,
是惩治和预防腐败,构建覆盖权力运行全过程监督制约机制的有效措施,是以科学发展观统领反腐倡廉建设的具体体现,对推动反腐倡廉建设特别是预防腐败工作,促进经济社会和谐发展具有重要意义。[2]所谓廉政风险评估预警,就是运用风险管理理论和质量管理方法,对可能产生腐败问题的潜在危险及其危害程度进行分析评估,确定风险等级,提出预防对策,实施分类管理,以有效控制和化解廉政风险,预防腐败发生。[3]积极开展廉政风险评估预警对于反腐倡廉工作的积极功能主要体现在以下几个方面:[4] 第一,积极开展廉政风险评估有利于增强预防腐败工作的科学性。廉政风险评估预警是风险管理理论和质量管理方法等现代管理学理论在预防腐败工作中的具体应用,是在科学理论指导下的实践探索。它不仅能保证和促进廉政风险评估预警工作的科学性、系统性,而且对反腐倡廉其它方面的工作具有很好的示范作用。
第二,积极开展廉政风险评估有利于增强预防腐败工作的主动性。预防腐败不是消极被动的预防。不仅要努力提高防御盾牌的质量,使之更坚固,而且要主动出击,积极寻找可能发生腐败问题的风险因素,把腐败风险控制在初起之时,化解在萌芽状态。而这正是廉政风险评估预警的关键性任务。
第三,积极开展廉政风险评估有利于增强预防腐败工作的针对性。预防腐败必须首先搞清楚腐败的风险在哪里,哪些部门、哪些处室、哪些岗位、哪些工作部位和环节发生腐败问题的机率大,哪些重大决策
可能对党风廉政建设产生不利影响等。这些问题都可以通过廉政风险评估得到回答,从而使预防腐败工作的目标更明确,重点更突出。
第四,积极开展廉政风险评估有利于增强预防腐败工作的有效性。针对性的增强使预防腐败工作做到了有的放矢,因而也大大增强了预防腐败工作的有效性。
第五,积极开展廉政风险评估有利于增强领导干部预防腐败的意识。开展廉政风险评估的过程,也是广大干部自我教育、自我提醒的过程。广大干部通过廉政风险因素的查找、廉政风险等级的自报评定及防范风险对策的制定实施等,会进一步强化风险防范意识和廉洁自律意识。
第六,积极开展廉政风险评估有利于促进科学发展观的认真贯彻落实。科学发展观的核心是以人为本,维护广大人民群众的根本利益。开展廉政风险评估预警,无论是重大决策廉政风险评估还是部门和岗位的廉政风险评估,其目的都是要通过评估预警,来控制和化解廉政风险,预防各种损害人民群众利益的腐败问题和不正之风发生,从而从根本上维护广大人民群众的切身利益,促进经济社会科学发展、和谐发展。
二、科学制定操作性强的廉政 风险评估预警工作程序
1.确定廉政风险评估预警的主要内容范围 制定廉政风险评估的内容是廉政风险评估的中心工作。重大决策廉政风险评估是保证重大决策科学性、民主性的重要措施。这里所说的重大决策是指各级党委常委会、政府常务会研究的关于政治、经济、社会、文化、生态建设和涉及人民群众切身利益的重要决策、重大改革措施、政府投资项目、国有资产处置、大额财政资金使用等决策,以及各职能部门制发或联合制发的即将在本辖区产生重要影响的文件决定等。重大决策在提交研究之前,都应进行廉政风险评估。廉政风险评估的内容主要是对特殊职权工作岗位及相关实质性工作内容有可能产生的腐败进行的廉政风险评估预警。廉政风险评估预警的根本任务就是要看出台的重大决策、重大事项、重大政策是否与党纪政纪条规和反腐倡廉制度规定相抵触;是否会对党员干部廉洁从政意识、廉洁从政行为和作风建设等产生不良影响及影响的程度;是否会损害广大人民群众的利益及可能造成损害的大小;是否会增加腐败问题和不正之风等不廉洁问题发生的几率,有无有效的防范措施以及其他影响反腐倡廉建设的因素。
2.制定并认真落实相关评估工作程序 部门和岗位廉政风险等级的评定方法,主要包括自查自报、群众评议、组织审定等环节,评定出的廉政风险等级要在不同范围内进行公示,接受群众监督。部门和岗位廉政风险等级原则上三年一评定,对因工作职责发生变动或承担阶段性重要工作引起权力变化的,应按规定程
序重新评定风险等级。对部门和岗位的廉政风险评估预警主要包括廉政风险等级划分、评定方法和廉政风险监督管理三部分。部门和岗位廉政风险主要分为部门(单位)廉政风险、处(科)室廉政风险及岗位廉政风险三个类别,每个类别的廉政风险分为一级、二级、三级三个等级。廉政风险等级划分的主要依据是各部门、各单位及其处(科)室和岗位的职责,根据其掌握的执纪执法、行政许可、行政处罚、项目审批及人事管理、财务管理、物资采购供应等重要权力的大小,参考影响廉政风险的其他方面因素,确定不同的廉政风险等级。实施科学评估要采取“因素量化分析方法”,对查找出的廉政风险点要依据静态风险系数和动态风险系数,按照相关的权重进行加权计算,得出各风险点的综合风险系数,然后按照得分不同,确定各风险点的风险等级和岗位(权力)风险等级。
3.科学细化并分解责任机制 加强对部门和岗位廉政风险的监督管理是廉政风险评估预警工作的重点。可以说,风险评估是基础,监督管理是关键。对廉政风险点的查找、评估和防范等关键环节,要通过健全制度促进规范运作,以保证监控机制建设科学深入开展。加强廉政风险管理是形成廉政风险评估防范机制的重要基础。对廉政风险管理,一是要落实分级管理的要求,根据不同等级的廉政风险,明确管理的主体。其中,对高等级的廉政风险,要由主要领导直接管理。二是要与岗位责任相结合,把两者对应起来,使各管理主体既负责岗位责任,又负责廉政风险管理责
任,以提高管理的有效性。三是要建立健全廉政风险评估管理制度,包括廉政风险查找办法、科学评估办法、廉政风险防范规则和分级管理制度等,以推进廉政风险评估防范机制的形成。重大决策廉政风险评估要实行“谁提交(谁承办)、谁评估、谁负责”的原则,提交(承办)部门作为廉政风险评估的责任主体,负责组织所提交(承办)重大决策的廉政风险评估工作。评估的主要程序是:成立评估机构,确定评估人员;制定评估方案,广泛调查研究;组织专家论证,形成评估报告等环节。为此,应探索分级管理办法,明确三级风险分别由主要领导、分管领导和部门负责人管理,逐级签定廉政风险承诺书,实行红黄蓝“三色”预警,同干部考核评先挂钩。
4.详细制定有效预防的措施 各级党委政府要把查找廉政风险点作为推进行政权力运行监控机制建设和经济社会发展的关键点,制定以下有效的切实可行的预防措施:一是重点预防高等级廉政风险。高等级廉政风险最容易出现问题,既是制定防范措施的重点,也是公开透明的重点,还是绩效考核和责任追究的重点。二是始终坚持有效预防。针对不同廉政风险的表现、可能发生的原因、存在的形式,研究从源头上防范风险发生的具体措施。要把握防范措施的内在联系和变化规律,着力形成防范合力,提高综合预防效果。防范措施重在建设,贵在落实,不要过于复杂,形式要简单、实用,便于执行。三是提高预防的科技含量。现代信息网络技术是有效预防的重要手段,要进一步总结、完善和推广各地的有
效做法。特别是对一级风险行政权力,要对照流程查找具体风险点,逐点制定防范措施,予以重点监控。
5.提高廉政风险评估预警的文化自觉 积极开展廉政风险评估预警是各级党委、政府的一项重要任务和政治责任,需要各级领导干部在实践活动中有一种文化自觉精神。这是对政府各级干部素质的最基本要求。“文化自觉”是我国已故著名的人类社会学家费孝通先生在 1997 年就提出的、至今仍须倡导的思想行为自觉概念。“文化自觉”是指“生活在一定文化中的人对其文化有‘自知之明’,充分认识、明白它的来历、形成过程、所具有的特色和发展的趋向”。自知之明是为了加强人们对社会转型的自主能力认识,取得决定适应新环境、新时代文化选择的自主地位。
面对新时期、新阶段反腐倡廉新的任务,各级领导干部要清醒地认识到什么样的执政才符合科学发展观要求并让人民群众满意。领导干部反腐倡廉之文化自觉具体表现为执政选择和执行过程中人们的一种价值取向,即领导者思维的自觉,理性的自觉,行为和责任意识的自觉。领导干部要善于针对现实,认真践行廉政风险评估预警,从中找出廉政风险根源,总结经验,为创造科学的反腐倡廉提供有效的积极活力。我们提倡领导干部要有廉政风险评估预警文化自觉意识,其目的就是要使领导干部善于进行反腐倡廉文化反思,通过文化反思达到文化自觉,由自觉意识到自觉行动,由不自觉到自觉、再由自觉达到
更高自觉,充分认清自己的重要使命,充分意识到所肩负的社会责任,以提高反腐倡廉建设科学化水平。
廉政风险评估预警是权力运行监督关口前移的一项重要举措,是我们开展的行政权力公开透明运行工作的深化和发展,是提高反腐倡廉建设科学化水平的重要途径。我们要以创新精神积极开展廉政风险评估管理工作,不断完善廉政风险评估管理工作,形成积极有效的廉政风险评估防范机制,使反腐倡廉工作提高到一个新的水平。
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