上海市引入第三方参与政府采购研究

时间：2020-10-12 13:15:38 来源：蒲公英阅读网 本文已影响人

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　Study on the third party in the government procurement

　----Take Shanghai city as the example

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　April，2014

　研究成果声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是我本人在指导教师的指导下进行的研究工作获得的研究成果。尽我所知，文中除特别标注和致谢的地方外，学位论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京理工大学或其它教育机构的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的合作者对此研究工作所做的任何贡献均已在学位论文中作了明确的说明并表示了谢意。

　特此申明。

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　关于学位论文使用权的说明 本人完全了解北京理工大学有关保管、使用学位论文的规定，其中包括：①学校有权保管、并向有关部门送交学位论文的原件与复印件；②学校可以采用影印、缩印或其它复制手段复制并保存学位论文；③学校可允许学位论文被查阅或借阅；④学校可以学术交流为目的,复制赠送和交换学位论文；⑤学校可以公布学位论文的全部或部分内容（保密学位论文在解密后遵守此规定）。

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　北京理工大学硕士学位论文 I

　摘要

　政府采购起源于欧美，在中国发展的时间还非常有限，中国的政府采购虽然在这些年中，发展非常迅猛。但在运作过程中发生的问题也是层出不穷，其中贪污腐败问题尤为突出。我国的政府采购工作起步晚，且没有什么现存的经验，又不能完全照搬国外模式。长期以来，受传统计划经济体制的影响，各预算单位的采购行为一直是一种在总体计划控制下的分散性个体行为，在社会主义市场经济体制下，这种传统的政府采购行为方式与“两个根本性转变”改革环境存在严重的脱节。目前国内外关于政府采购第三方参与的研究还比较薄弱，处于研究的初级阶段，还需要更多的意见和建议来对第三方加入问题进行深入研究。

　在本文中，首先就我国政府采购的现状进行了分析，重点探讨了目前我国政府采购中存在的一些问题；然后阐述了引入第三方参与对政府采购的意义和作用，分别从引入第三方参与对政府采购的优点与弊端两个方面进行了论述；在第四章中，主要分析了引入第三方参与对政府采购的对策与建议；最后结合上海市政府采购的情况，进行了实例分析。

　 关键词：政府采购；第三方；利弊

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　 Abstract Government procurement was originated in Europe and the United States, it is developed was very limited in China.During these years, government procurement developed very rapidly.But in the process of operation, there were many problems emerging in an endless stream,especially the problem of corruption.Government procurement work started late in our country, and the experience was poor.Affected by the traditional planned economy system,purchasing behavior of each budget has been a general plan of dispersion of individual behavior under the control the socialist market economy system for a long time, there is a serious disconnect mode of government procurement behavior between tradition and the "two fundamental change" reform environment. At present, the research on the third party participation in the government procurement is still relatively weak, it was in the initial stage of the study,and it is needed more opinions and suggestions . In this paper, the current situation of government procurement in China was analized firstly, some problems existing in the present government procurement in China were discussed; and then the introduction of third party participation in the government were discribed, both from the advantages and disadvantages of the government procurement irespectivel;and in the chapter four, the third party participation countermeasures and suggestions for government procurement were mainly analyzed; finally, procurement situation of Shanghai was carried as the example.

　Key words：Government；Procurement；The third party；Advantages and disadvantages

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　目录

　第 1 章 引言 ...................................................................................................... 1 1.1 研究背景和意义 ...................................................................................................... 1 1.2 问题领域的历史与现状 .......................................................................................... 4 1.3 文献综述 .................................................................................................................. 6 1.4 研究内容 .................................................................................................................. 7 1.5 研究框架 .................................................................................................................. 8 第 2 章 我国政府采购发展的现状 .................................................................. 8 2.1 我国政府采购发展的历程 ...................................................................................... 9 2.2 上海市政府采购的主要内容 .................................................................................. 9 2.3 上海市政府采购中存在的问题 ............................................................................ 10 2.3.1 政府采购的过程不透明 ............................................................................... 10 2.3.2 政府采购的结果易遭质疑 ........................................................................... 11 2.3.3 政府采购的成本较大 ................................................................................... 11 2.3.4 政府采购的监督体系存在漏洞 ................................................................... 12 第 3 章 引入第三方参与对政府采购的意义和作用 .................................... 13 3.1 引入第三方参与对政府采购的优点 .................................................................... 13 3.1.1 提高政府采购的透明度 ............................................................................... 13 3.1.2 提高政府采购结果的威信力 ....................................................................... 14 3.1.3 降低政府采购的成本 ................................................................................... 15 3.1.4 提高企业参与的积极性 ............................................................................... 15 3.2 第三方采购的主要流程和基本形式 ..................................................................... 16 3.2.1 界定服务需求 ............................................................................................... 16 3.2.2 制定建议书 ................................................................................................... 17 3.2.3 选择第三方 ................................................................................................... 17 3.2.4 合同执行和控制 ........................................................................................... 17 3.2.5 关系管理和绩效评估 ................................................................................... 17 3.3 第三方采购与普通政府采购的区别 ..................................................................... 18 3.3.1 法律体系不一样 ........................................................................................... 18 3.3.2 采购机构设置不同 ....................................................................................... 18 3.3.3 采购包含的具体内容不同 ........................................................................... 18 3.3.4 采购组织形式不同 ....................................................................................... 18 第 4 章 引入第三方参与对政府采购的对策与建议 .................................... 19 4.1 强化意识，更新观念 ...................................................................................... 19 4.2 规范运作，提高效益 ...................................................................................... 19 4.2.1 规范运作 ................................................................................................. 19

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　4.2.2 提高效益 ................................................................................................. 20 4.3 健全制度，强化管理 ...................................................................................... 20 4.3.1 建立审批制度，强化资金控制 ............................................................. 20 4.3.2 建立操作制度，强化规范运作 ............................................................. 20 4.3.3 建立核算制度，强化财务管理 ............................................................. 20 4.3.4 建立保证金制度，强化风险意识 ......................................................... 21 4.4 编制预算，推进改革 ...................................................................................... 21 4.5 深入研究，积累经验 ...................................................................................... 21 4.5.1 逐步完善政府采购管理办法 ................................................................. 21 4.5.2 健全采购机构内部监督机制 ................................................................. 21 4.5.3 公布招标结果接受社会监督 ................................................................. 21 4.6 完善体系，硬化指标 ...................................................................................... 21 第 5 章 以上海市为例进行实证分析 ............................................................ 22 5.1 背景简介 .......................................................................................................... 22 5.2 政府采购预算（计划）

　.................................................................................. 23 5.3 采购程序 .......................................................................................................... 24 5.3.1 成立第三方 ............................................................................................. 24 5.3.2 成立专家小组 ......................................................................................... 24 5.3.3 成立第三方机构 ..................................................................................... 24 5.3.4 编制招标文件 ......................................................................................... 24 5.3.5 招标项目 ................................................................................................. 25 5.3.6 开标，评标 ............................................................................................. 25 5.3.7 定标、合同、履约和验收 ..................................................................... 26 5.4 政府采购管理 .................................................................................................. 26 第 6 章 结论 .................................................................................................... 28 参考文献 .......................................................................................................... 30 致 谢 ................................................................................................................ 32

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　第 第 1 章 引言 1 ．1 研究背景和意义

　随着经济全球化的发展和信息化以及知识经济时代的到来，政府采购越来越得到了更多人的关注。世界各国为了本国的公共安全和健康、教育、国防以及公共基础设施建设等各项工作的有效开展，都需要购买很多服务和货物，这就涉及到政府的重要支出和采购问题，政府采购这个专用名称就在此时应运而生，对于每个政府每个国家而言，政府采购是一个一直需要探讨，但却研究不清的课题。而其中第三方监管就是各个国家都在仔细研究的问题。第三方是指两个相互联系的主体之外的某个客体，叫作第三方。第三方可以是和两个主体有联系，也可以是独立于两个主体之外。当然，需要注意的是，不是所有的“第三方”都能做到完全的公平公正，但起码有可能甚至有很大可能做到公平公正；而假如压根儿就没有“第三方”，也就压根儿甭谈公平公正。

　其中，对于政府采购的定义，有两种有代表性的观点 [1-3] ：一是把政府采购等同于政府的购买性支出，认为“政府采购是各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位，使用财政性资金获取货物、工程或服务的行为。”二是把政府采购等同于实施政府采购制度之后的政府采购，认为“政府采购，也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。”而《政府采购法》的定义是，“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。” 比较上述三个不同的定义，可以看出：后两种观点都把政府采购定义为一种制度下的购买行为。所不同是，由于第三种定义是法律条文，因此，他对制度约束的对象做了严格的规定，仅限于集中采购目录以内和采购限额标准以上的政府行为，而第二种观点则只强调了政府及所属机构在购买是须遵循的“法定的方式、方法和程序。” 政府采购作为一个敏感话题，很容易导致社会公信力的缺失，因此，引入第三方的参与，至关重要。虽然说政府在采购过程中愿意加入第三方监管，但还是会出现一些弊端，整个采购流程有可能因为需要增加一个第三方监管，整个采购流程的程序有

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　可能就要复杂不少，这样对于采购的效率来说，有可能会降低不少，因为每个过程都需要监管，都需要第三方进行核定，所以如何正确使用第三方监管也是一个值得我们正视的问题需要我们来好好研究。

　一是要树立执法意识。集中采购机构是一种讲法制、讲程序、的代表政府履行政府采购职能的执法主体。必须毫不动摇地以《政府采购法》和相关法律法规为指针，在政府采购文件的制作、开标、评标和定标过程的组织，以及合同的履行、验收等环节上建立健全一整套规范和操作性强的规程，以制度管理政府采购行为，使责任明确，职责到人，加强检查督促。同时对一些较敏感的或重大的政府采购项目，要制定相应的政府采购质疑投诉应急预案。当操作出现失误时，能够迅速地采取措施将影响降低到最小限度，维护集中采购机构的良好信誉。二是要加强对业务人员的管理教育。采购项目负责人是实施政府采购的“导演”，一个称职的项目负责人，不仅能够为采购人和供应商提供优质服务，而且能够把一些纠纷或认识误区消化在细致的工作之中，化不利因素为有利因素。其服务水平的高低是决定政府采购服务质量优劣和采购项目成败的关键。必须对所负责的采购项目事事处处小心谨慎，做到心中有数，树立“政府采购无小事”的机感，时刻加强政府采购法律法规的学习，提高自身素质。因责任感和危机感，集中采购机构加强项目负责人的业务技能培训，努力提高思想水平和业务素质，打造一支思想过硬、业务精湛、作风优良、素质全面高端的政府采购队伍尤为重要。三是加强与供应商的培训。提高供应商参加政府采购的能力和水平是降低和减少无效或恶意投诉的一个有效途径。一些供应商对政府采购还比较陌生，有的认为政府采购就是在市场上购物一样，有的认为政府采购与工程招投标一样，对于政府采购的一些法定的规则缺乏了解，对政府采购的法律法规意识淡薄，以侥幸的心理，盲目地参加政府采购活动，其结果肯定是事与愿违。因此，加强对供应商的培训，加强政府采购的知识灌输，这是化解供应商对集中采购机构质疑投诉的一项必要和长期的工作。

　当今社会是一个“第三方”羸弱、“第三方”严重缺乏的社会。很多事，之所以缺乏公信力，之所以让公众产生微辞或者不以为然，就是因为没能建立起由“第三方”主导的协调评价机制。仅举一例：前些年不少地方举办过万名市民评议政府活动。按说，市民是评议主体，政府是被评议的客体，只有由“第三方”来组织评议并统计公布结果，

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　才有可能体现客观、公正。然而事实上是，评议活动由被评议者组织，评议结果由被评议者统计和公布，这与“自说自话”似乎没什么区别。

　既然贪污腐败问题可以出现在政府机关内部，当然也可以出现在第三方监管机构内部，这个问题也是我们不能回避的问题，如果第三方出现贪污腐败如何去处理，这样增加第三方参与还能不能起到监管作用，不但增加了政府采购所需的成本，而且还滋生出另外一个扰乱政府采购应有标准的机构。

　《政府采购法》第六十二条明确规定：“集中采购机构对其工作人员应当加强教育和培训，对采购人员的专业水平和职业道德状况等进行考核，经考核不合格的，不得继续任职。”政府采购不同于一般的采购业务，它涉及到经济、贸易、自然科学等多学科知识，要求管理、执行和评标人员不仅要熟悉财政业务，还应掌握招投标、合同管理等多方面的知识和技能。

　主要从以下三个方面做起：（1）抓政府采购人员思想政治建设和廉政教育，锻造一支依法行政、依法采购、廉洁奉公、无私奉献、一心为公的采购队伍。同时要抓队伍的业务建设。要求采购人员不仅要熟悉相关的财政、产业、贸易政策及法律知识，还必须准确掌握招投标程序、商务谈判以及商品、工程、服务等方面的知识和技巧。（2）加强对现有政府采购人员的专业培训，可通过对一些比较成功的政府采购招标项目范例的剖析等方式，对政府采购人员进行经常性的业务培训。（3）加强专业人才的引进。向社会招聘一批政治素质过硬，既懂经济又懂专业的复合型人才，充实到现有的政府采购队伍中间，优化政府采购人员的整体知识结构，提高政府采购工作的范围和工作效率。

　此外，第三方的监管有可能是第三方参与政府采购实施的最大困难，是由地方政府来成立？还是由国家中央机关直接成立？如果由地方成立，担心一些地方政府有可能在采购过程中给第三方施压，为了达到其目的。这样就失去了第三方监管的意义，监管难度大。如果有国家中央机关直接成立，又担心对于地方政府采购整个流程的熟悉程度欠佳，会引起一些不必要的误会，这些都直接增大了第三方监管的难度。

　目前政府采购“三权”中的“两权”基本上是在采购人手中，即验收权与付款权，虽然付款权名义上在采购管理部门，但采购人可以利用验收权、报帐制等利器予以实质性地掌控。形式采购、黑幕采购、阴阳合同等现象时有发生，从维护政府采购正常秩

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　序来说，采购人权力过大，应采取实质性措施把权力回归给相关部门，由有关部门派员组成验收机构或者成立中介验收部门，改革不合理的付款制度，让付款权真正交回财政。

　权且将如今的商品社会看成是“利益社会”抑或曰“利益敏感的社会”，处在不同利益角度的人或者群体之间发生不和谐、产生矛盾本来是难以避免的事。无论从古人的“阴阳”论还是最基础的哲学常识看，有“矛”就应该有“盾”，有了上述利益冲突，就该有廓清是非、分清利益、消弭冲突的社会机制。看来，我们这个社会既需要建立起科学、公正的秩序，完善利益博弈的游戏规则，也需要建立大量的“第三方”机构或组织。它们存在的合理性基础是与利益矛盾当事者完全斩断了利益关联，他们首先靠赢得公众信任而生存，也靠专业手段和技能而生存，实际上是“市场化生存”。按说，政府本来就应该代表并主持公平正义，“明镜高悬”之下的行政裁判不是更有效率吗？问题在于，在政府尚掌握着太多的权力和资源、政府利益的触角无处不在的特殊社会里，政府的客观公正每每被打折扣，而主要不依托行政权威的“第三方”恰恰更具有公信力。

　1.2 问题领域的历史与现状 政府采购起源于欧美，在中国发展的时间还非常有限，中国的政府采购虽然在这些年中，发展非常迅猛。但在运作过程中发生的问题也是层出不穷，其中贪污腐败问题尤为突出，从文中将阐述关于上海市发生的一些案例，从而引出目前国内外关于政府采购第三方参与的研究还比较薄弱，处于研究的初级阶段，还需要更多的意见和建议来对第三方加入问题进行深入研究。

　根据上文，显然，第二种定义的范围较宽。而第一种定义更宽，它把所有的政府购买性支出行为都看成是政府采购。虽然这三种定义所规定的政府采购的外延大小不同，但是它们都指出了政府采购的根本特点，即：政府采购主体特定性、采购客体的公共性。

　（1）政府采购主体特定性。采购主体特定性是指政府采购的主体是公共部门，通常是指各级国家机关和依靠财政资金运作的政党组织、社会团体和事业单位。

　（2）政府采购客体的公共性。采购客体的公共性有两种不同的理解：一是采购客体是服务于公众的公共物品，二是采购的资金来源是依据公共权力或信誉取得的资

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　金，即财政资金。理论上说，这二者没有区别。一方面，公共物品只能通过财政性资金提供；另一方面，财政性资金也应该只提供公共物品。但实际上二者是有区别的，这是因为：一方面，公共物品只是一个理论上抽象，现实生活中，纯粹的公共物品少之又少，公共部门通过财政资金提供的大多是混合物品。另一方面，并非所有的混合物品都由公共部门通过财政资金提供。因此，把采购的客体的公共性理解为采购资金来源的公共性更为确切。

　我国的政府采购工作起步晚，且没有什么现存的经验，又不能完全照搬国外模式。长期以来，受传统计划经济体制的影响，各预算单位的采购行为一直是一种在总体计划控制下的分散性个体行为，即：由财政部门每年根据预算和各预算单位用款进度层层下拨经费，各支出单位根据需要自行购买。但在社会主义市场经济体制下，这种传统的政府采购行为方式与“两个根本性转变”改革环境存在严重的脱节。一方面，社会主义市场经济蓬勃发展，买方市场逐步成长壮大，各购买实体的自主权明显扩大，政府采购牵涉的范围更加广泛；另一方面，适应市场经济的政府支出管理制度并未建立，财政资金使用的监督管理机制不力。实际运行中不可避免地造成一系列的问题的出现，具体表现在：

　我国政府采购主要局限于财政专项拨款的办公设备购置、车辆购置及少数工程及房屋修缮和采购限额以上的一些易于操作且较为标准化的产品上，而对非标准化产品、采购限额以下的货物工程及劳务等项目，仍未完全实行规范的政府采购，这使得政府采购节约财政资金的作用难以充分发挥。此外，药品采购、政府工程采购还没有大量的纳入政府采购范围。尽管把药品、政府工程纳入政府采购范围将给现行的管理体制带来一定的混乱，但是，只要政府采购部门做好对采购的具体环节的监督工作，诸如偷工减料、“豆腐渣”工程的现象就不会出现。

　现阶段，由于预算编制不够精细，财政部门还很难把握采购单位具体的政府采购资金额度，只能是总预算、总控制，致使政府采购资金失去应有的约束力。同时，由于预算编制粗糙，给部门和单位有机可乘，加上许多单位预算观念淡薄，主要精力放在向财政部门要钱，导致预算追加频繁，重复采购和超标采购现象时有发生。另外，我国的财政经费的供给方式仍停留在传统的计划经济时代，财政部门重分配、轻管理的现象依然突出，资金一拨了之，监督不力。财政部门依据年初预算下达指标，分月按期拨付资金，用款单位拥有充分的自主支配权，这就导致支出单位形成了一种“国

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　家的钱，不用白不用”的错误观念，因此，支出单位对政府采购资金的使用缺乏成本效率意识，资金浪费严重，使用效率低 [4] 。同时，在资金的使用过程中往往因为个别人的主观意识，资金使用不透明，不公开，随意性强，滋生腐败的现象时有发生。如像慕绥新、马向东、李嘉廷等一批高官腐败案件的披露,足以说明，由于监督的真空,大批资金落入腐败者的腰包,致使财政资金浪费严重。

　同时，政府采购程序不够规范。

　首先，我国还没有一个综合的系统或机构来传播政府采购信息。在实际操作中,采购信息要么由媒体传播,要么由采购发起人直接发送给有资格的国内外供应商，这样便导致政府采购存在许多潜在的隐患,如关系采购和地方性保护等,直接阻碍政府采购的健康发展。而相比较外国大多采用信息化技术，如新加坡政府在国际互联网上专门设立了招标信息服务网站（简称GITIS），采购和供应双方可以非常方便、迅速地获取自己所许的采购项目、日程、报价及合同授予等信息 [5] 。新加坡政府还利用互联网建立了一种双向的、交互式的电子交易系统（MIPS）,从根本上解决了过去采购程序繁琐、手工操作复杂、数据不够准确、缺少透明度等问题。相比之下，我国明确显现采购信息的发布渠道少，时效性差，贸易手段也相当落后。

　其次，一些地方政府搞地方保护主义，对外地的企业进行封锁或搞行业垄断，而导致在政府采购中达不到全面竞争的效果；另外，有的地方资格审查程序过于简单，以致造成有的供应商或承包商中标后无法完成合同中的承诺而违约 [6] 。

　再次，有的地方在评标、定标过程中，不是有一批专业知识较强的专家组成政府采购评审团进行评标、定标，而是掺和了少数行政首长的意志，人为地影响了采购活动的公正性，出现了所谓的“人情标、虚假标” [7] 。

　1.3 文献综述 政府采购不同于一般的交易行为，而且随着市场交易的规模不断扩大和交易范围的不断拓展，传统的交易行为越来越复杂化和专业化，因此需要采购人员掌握全面的知识。采购人员不仅要懂得财经方面的知识，还应掌握招投标、合同管理等多方面的知识和技能。但目前我国政府采购工作人员大都来源于原来的财政部门，离专业要求仍有较大差距。随着我国政府采购工作的不断推进，我国政府采购需要一支庞大的专

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　业知识过硬的队伍，否则必将影响我国政府采购的效率和运作质量。采购的相关法律中规定，任何人均有权举报、监督政府采购活动的违规行为，这实质上赋予了政府采购第三方监督的权利，但是这些法规对第三方的保护救济、激励措施不够。政府采购的相关法律规定，当采购过程中或者成交结果使供应商的合法权益受到损害时，供应商可以向采购人提出质疑。这就给投诉质疑机制设置了门槛[8,9]：一是缩小了投诉范围，因为其仅规定供应商若对成交结果等不满意可以投诉，可是现实中还存在很多暗箱操作现象，有时不仅发生在结果中，甚至在采购之前也有可能出现不平等。二是关于投诉主体必须是合法权益受到损害的供应商中的“合法权益”的定义模糊、不明确。应该在法规中明确供应商合法权益的范围。这样的质疑投诉体制限制了第三方维护社会利益的机会，同时导致监督成本由单个供应商承担，而监督成功后其他的供应商乃至整个社会都可以受益。

　张素琴(2009)指出，“在政府采购活动中，监督管理机制在各相关主体间的有效设定和合理分析，是保证政府采购制度健康运行的重点 [22] ；雷战波(2007)认为，“我国现有政府采购制度存在许多不完善的地方，主要有法律体系尚不健全、监督约束机制和救济途径不完善” [23] 。雷羽提出，“要从完善政府采购的程序机制来加强监管”，， 同时建议，“完善政府采购及其监管机制应建立供应商准入制度，并要加强外部监管，完善政府采购的内部管理” [24] 。骆建文认为，“对政府采购的监管，应该是对政府采购所有当事人的监管，包括了主管机构、政府采购模式、采购信息管理等” [25] 。李志慧(2007)强调，“要通过加强内外部的监督完善政府采购制度” [26] 。陈青(2008)认为，“完善政府采购监管机制，应建立完善的政府采购监督法律体系，规范政府采购从业人员的行为” [27] 。李海波、王京(2008)指出，对政府采购的监督应该是对政府采购所有当事人的监督，是对政府采购全过程的监督 [28] 。按部门划分，政府采购监督的对象有：对集中采购机构、采购人、供应商、政府采购中介代理机构和其他与政府采购有关的部门及机构的监督。按过程划分，政府采购的监督对象有：对政府采购预算和政府采购计划的监督、对政府采购采购项目过程的监督、对政府采购合同履行的监督以及对政府采购项目实施效果的跟踪与监督等。

　1.4 研究内容 政府采购在欧美作为政府经济支出的龙头，不仅是整个国家经济发展的风向标，更是影响整个国家经济的命脉。在中国的发展也是日新月异。文中我会分析整个政府

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　采购的过程内容还有其中的结构，主要可以分为采购人，就是政府。还有政府采购机构，就是政府设立的采购机构，比如招标办。其次就是招标代理机构，取得招标资质，可以从事招标中介活动。最后就是供应商，顾名思义就是买卖合同的供应商或者承包商。在这个政府采购过程中每个环节都非常重要，但是问题的发生也有可能出现在当中任何一个环节，从而引出第三方对于整个政府采购环节的监管。同时，完善政府采购制度是一项庞大的系统工程,各部门必须努力协调,从法制、管理体制等各方面入手,才能做好这项工作。加入世界贸易组织后，对我国政府采购工作来说，既是重大机遇，也带来了严峻挑战。如何抓住机遇，应对挑战，需要在理论、政策、法规、管理、实践等各个层面进行深入的研究和探讨，需要做大量艰苦的工作。

　在本文中，在第一章中首先对政府采购的现状进行概述；第二章概述我国政府采购发展的现状，分别从我国政府采购发展的历程、我国政府采购的主要特点和形式以及我国政府采购中存在的问题来概述，重点是分析我国政府采购中存在的问题；第三章从引入第三方的含义及意义、第三方参与对政府采购的优点出发，探讨引入第三方参与对政府采购的意义和作用；第四章中首先则结合上海市的实例进行实证分析然后就引入第三方参与对政府采购的问题提出相应的对策与建议。

　1.5 研究框架 在本文中，第一章首先介绍本课题的研究背景和现状，回顾研究历史并且综述研究现状，提出本文的研究内容；在第二章中，重点分析我国政府采购的发展情况，分别从发展历程，采购的主要内容以及目前我国政府采购中存在的问题三个方面展开论述；在第三章中，则重点探讨引入第三方参与对政府采购的意义和作用，在分析总结引入第三方参与对政府采购的优点的同时，强调第三方采购与普通政府采购的区别；在第四章中，从实际出发，就引入第三方参与对政府采购的行为提出相应的对策和建议；在第五章中，则具体以上海市的第三方参与政府采购的行为作为实例进行分析和讨论；最后一章是总结。

　 第 第2 章 我国政府采购发展的现状

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　2.1 我国政府采购发展的历程 政府采购在西方市场经济国家已有二百多年的历史，但在我国起步较晚，尚属于新生事物。随着社会主义市场经济体系的逐步建立与完善，我国对政府采购的认识也越发的全面、清晰。1996年率先在上海市展开政府采购的尝试，1998年扩大试点范围，随后陆续颁布了《政府采购管理暂行办法》、《政府采购招标管理暂行办法》等一系列相关办法与规定，配合以切实可行的相关措施，使得政府采购工作于2000年在全国铺开。并于2003年1月1日开始实行《政府采购法》，至此我国政府采购制度框架已初步形成。目前，随着我国改革进程的加快，逐步健全政府采购制度，对于政府履行其经济职能，丰富其调控经济运行的手段，显得极为重要。而政府采购政策的合理制定与有效执行，就必须建立在深入研究政府采购与政府宏观调控关系的基础上。

　针对我国政府采购发展做一个全面的梳理，主要从2000年政府采购机制慢慢建成，财政部门把推行政府采购制度作为深化财政支出管理改革，建立适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体制的重要举措来抓，无论是在政府采购的制度建设，还是在政府采购规模和范围的拓展等方面，都比2000年前有较大的突破，并且取得了一定成效，描述到2012年前政府采购规模有了本质上的飞跃，不管是从规模上，或者是从金额上。但因为政府采购的快速发展也带来了不少的隐患，从而影响我国政府采购向着健康的方向快速前进。

　2.2 上海市 政府采购的主要内容 政府作为国内市场上最大的消费者，其对所购买商品和劳务的选择，无疑会对产业结构具有举足轻重的影响。当政府增加对某种商品的购买量时，往往导致该类产品生产规模的扩大和占GDP比重的提高。政府可以利用采购支出的这种结构效应，选择不同的产品和行业，体现一定时期的政策倾向，用采购支出对某些重点行业的发展进行直接的刺激和支持。政府根据合理的产业政策，对需要鼓励和扶持的产业，采取扩大相对购买量等方式增加对该产业产品的购买力度，而对于一些不符合产业发展规划，需要加以限制的产业，则采取不购买或少量购买的策略。具体到产品结构，可以通过对某产品的购买与否，调整购买量的大小及提前或推迟政府采购时间来达到鼓励或限制该产品生产的目的。

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　统一的政府采购，有意的采购行为可以在鼓励科技进步，促进技术升级上大有作为。国家依据符合本国国情的技术经济政策，对于那些需要给予一定扶持的、科技含量高的新兴产业或技术项目，可以考虑在政府采购招标方案中给予适当的倾斜，这样既可以形成政府财力的注入，又可以产生连锁效应，引导资本市场向这些产品与技术流动，促进技术的发展，实现科学技术结构的优化，提高宏观经济效益。我国已不再满足于高投入、低产出、毫无科学技术可言的生产方式，而是注重突出效率，将科学技术奉为第一生产力。对高科技产业，给予优厚的生产经营条件，以鼓励科技进步和技术创新。例如2001年，我国政府采购中软件采购额为40亿元，在该年货物类采购规模中约占9.68% [10] 。2003年北京市政府将采购5000台网络计算机(NC)，全国范围内政府采购的NC将有望达到14600`台，这将大大推动网络计算机产业链的健康发展 [11] 。

　目前，上海市政府采购的特点主要是政府采购资金来源的公共性；政府采购的强制性；政府采购的政策性；政府采购的经济性和非盈利性。其形式分为公开招标；邀请招标；单一来源采购；竞争性谈判等类型。市场经济条件下实行上海市政府采购，可以从一定程度上弥补市场本身的缺陷，提供社会公共服务和公共产品。通过带有政策性倾向的政府采购，可以对需要鼓励发展的行业进行资助，对于需要进行产业结构调整的行业弥补市场失效的不足，对于区域性的经济发展不平衡，可以在财政支出上通过政府采购予以不同的倾向。比如通过法规和政策引导，鼓励环保节能行业产品和高新技术行业产品的采购，扶持不发达地区的经济发展，优先采购中小企业的产品等等 [12] 。

　2.3 上海市 政府采购中存在的问题 2.3.1 政府采购的过程不透明 整个政府采购的过程虽然从形式的角度上来说是全部网上公式，全部采用透明操作，但在实际的整个招标流程中，还是有很多时间和地方是不透明的，比如在选定供应商环节，选择供应商范围，这个过程是完全由政府机关部门自行决定，这样就会产生一个问题如果去核定这个范围的合理性等等问题 [13] 。

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　采购信息不公开，暗箱操作严重，对执行机构存有欺骗行为。监管部门把握着政府采购起始与收购阶段具体事务，即采购计划审核和合同款或报账单的最后签字盖章与拨付权，其间将会出现可以预料的腐败与寻租行为 [14] 。

　监管部门根据领导意见，凭借人情关系网权重，置政府集中采购目录于不顾，肆意让“心仪”的采购人自行采购或变相自行采购（如由监管部门参与所谓现场监督的“议标”行为，不走政府采购程序），反正票据的报销权掌握在自己手中，集中采购程序都可以跳开了，实际上集中采购机构已失去了作用，成为了监管者手中被任意玩弄与欺骗的对象。

　2.3.2 政府采购的结果易遭质疑 对于政府采购结束后的结果，也非常容易招到质疑。为什么那么容易招到质疑呢？主要原因还是对于一些评标过程的形式或者方式存在疑问，供应商觉得有可能存在暗箱操作或者其他愿意，这也导则结果永远存疑，不停质疑，不停解疑，把大把时间浪费在这上面。

　目前，各有关部门的政府采购绩效评价主要通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，评价侧重于技术、工程和资金使用的合规性，对政府采购资金的使用效益评价不足。同时，各部门评价指标设置呈现出平面化和单一性的特点，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的政府采购指标体系，不能从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价。由于缺乏科学、规范的方法和指标，影响了财政支出绩效评价结果的公正合理性。技术性缺陷是我国政府采购绩效评价工作发展缓慢的直接原因。

　2.3.3 政府采购的成本较大 近年来政府采购的成本越来越大，时不时爆出一则又一则重磅消息，某市政府采购一批电脑，单价三万多。比如民政局政府采购一批办公用品，一个U盘的价格就是三百多块，这种现象的出现一则是存在着贪污腐败，另一则就是政府办事效率的低下，一副事不关己反正不是自己花钱，随便花的态度，导则政府采购成本越来越大 [15] 。同时，对涉及采购中心具体事务性问题，采用双重标准，令采购执行机构困惑，理性逻辑混乱。对于限额标准以上的项目甚至超过几倍的项目，监管部门初次就确定竞争性

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　谈判或询价采购方式，置政府颁布的年度集中采购目录于不顾。违背采购法规定的采购时限，邀请招标只给3、4天招标定标完成期，故意或变相帮助采购人“愚弄”采购中心，不能及时按规定方式采购完毕的还抓小辫子，而对于一些明显可以采用询价采购的配置型号固定的项目又要搞所谓的邀请招标，采购理念混乱 [16] 。

　采购内容审核阶段也搞双重标准，有时根据采购人行政权力权重大小以及与自己关系密切程度，对涉及采购具体内容（如定品牌与不定品牌）设置双重标准，因人因时因地而随机变幻，叫人摸不着头脑。报账审核把关时，对采购中心出具的付款申请与合同内容有时熟视无睹，如同废纸，根本不尊重采购中心的劳作，大费周折地仔细查询各方数据，让报账者实实在在地感受到威严二字的份量；有时根本不看任何证明材料，对采购中心根据工作实际而采用的比价定标形式不予认可，在供应商已供货前提下，拒绝报账；对某些供应商网开一面，约定好的工作机制会随便更改，事先也不沟通，临时突变，影响了采购当事人的合法权利 [17] 。

　2.3.4 政府采购的监督体系存在漏洞 监管部门采购资金审核不严，年度或季度、月度采购计划不能准确执行，让许多没有采购资金的项目进入采购法定程序，致使供应商合同款项被无限期拖延，供应商怨声载道，采购人却毫无表情 [18] 。虽然采购中心没有直接责任，但项目是由其组织开标的，协调即使很困难却也是份内事，采购资金不足的矛盾焦点明显地转嫁到了采购中心。采购监管部门不从源头上遏制采购人的不规范行为，却做起了老好人，赢取当事人好感，获得行风评议选票，而把采购中心推上了风口浪尖。

　由于缺乏有效的制度约束，一些地方的政府采购操作缺乏规范。招标文件不经政府采购监管部门审核就擅自发出，中标结果不在媒体公布，采购合同不报监管部门备案；该实行公开招标的政府采购项目，而擅用其他政府采购方式代替；不按规定聘请专家或聘请没有专家资格的人员充当评委；评委组成人员的比例不符合规定；随意突破政府采购预算；采购人与供应商擅自改变中标结果等等，让人怀疑政府采购的公平、公正性 [19] 。

　监管机构越位操作，权力滥用，给采购中心工作制造压力。有些监管机构却以领导者自居，指挥着自己的“下属”———采购中心的工作，涉足太深却浑然不觉，如拥有定点采购招标时的定标权。

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　由于行政事业单位在设备配备上没有统一、明确的配备标准，一些单位在政府采购活动中相互攀比，也在一定程度上给腐败行为带来可乘之机，直接影响政府采购所提倡的公开招标方式的采用和组织实施，使监督管理部门在政府采购活动中缺乏有效的制度依据。

　综上所述，从上面出现的种种问题，引出政府采购体系存在着诸多的漏洞，而这些问题并非一朝一夕可以解决，而想要解决或者想要能够尽快弥补漏洞的话，第三方参与政府采购就被欧美以及中国政府摆上了议程，关于第三方如何参与，如何能够监管的声音不绝于耳，但都由于作为一个还未能完全推广，并且还没有被政府采购这个项目所完全认同的监管机制，其向前的道路是艰辛的，但结果一定是美好的。

　第 第 3 章 引入第三方参与对政府采购的意义和作用 3.1 引入第三方参与对政府采购的优点 3.1.1 提高政府采购的透明度 引入第三方参与政府采购，可以提高政府采购的透明度，第三方可以从任何角度，任何方面对存在...