对于推进我市能源化工基地建设和生态环境保护协调发展调研报告

时间：2021-01-21 15:08:29 来源：蒲公英阅读网 本文已影响人

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　关于推进我市能源化工基地建设和生态环境保护协调发展的调研报告 根据市政协工作安排，上半年，市政协经济委组织部分委员在市政协副主席苗丰同志带领下，在发改、自然规划、生态环保、能源等部门的积极配合下，赴榆阳、神木、府谷和神东集团等地就我市能源化工基地建设和生态环境保护协调发展情况进行深入调研，现将调研报告如下：

　一、基本情况 我市蕴藏着丰富的煤、石油、天然气、岩盐等矿产资源，是全国矿产资源大市，为全国重要能源化工基地之一。

　（一）能源保障能力不断增强。以保障能源安全为首要任务，推动煤炭等化石能源清洁高效开发利用，提升存量、优化增量，煤炭、原油、天然气等一次能源供应能力稳步提升。20xx 年生产原煤 4.64 亿吨、原油 1054 万吨、天然气 176亿立方米，分别占到全国总产量的 12.39%、5.52%、10.16%，全省总产量的 73.19%、29.76%、37.27%，较 20xx 年分别增长 28.6%、-11.1%、16.9%，20xx 年 1-3 月生产原煤 10316.39 万吨，原油 259.49 万吨，天然气 53.66 亿立方米。煤制油产能占到全国总产能的 17.3%。截止 20xx 年底，全市电力总装机容量 3071.4 万千瓦，其中火电 2171.6 万千瓦、风电 396 万千瓦、光伏发电 502 万千瓦、水电 1.8 万千瓦。

　（二）重大项目推进成果丰硕。一是启动“一区三基地”建设。携手中国科学院创建 xx 国家级能源革命创新示范区，共建多能融合大型集成示范基地、科研创新基地、科教融合基地，探索资源型城市转型发展新路径，“一区三基地”已全面启动。被国家发改委、工信部列为四个国家级现代煤化工产业示范区之一，

　9 个现代煤化工示范项目纳入国家规划。极大地改善了交通、通信、供电、给排水等基础设施条件，形成了以煤炭、石油、天然气、岩盐采掘为基础，以电力、化工、建材为主导的产业体系，正在改写初级能源主宰城市命运的历史。二是铝下游产业迈出坚实步伐。金鸡滩循环经济产业园规划建设 5000 亩铝下游产业园，一期 850 亩已完成场平工程，成功引进总投资 12 亿元的 4 个 10 万吨级铝下游加工和 2 个智能制造项目，着力打造千亿级铝镁新材料产业集群。

　（三）构建基地与生态环境协调发展。一是全力推进生态宜居村镇建设。各相关县市区根据当地实际情况，将矿山地质环境恢复治理与新农村建设、棚户区改造、生态移民搬迁等结合，制定本地区矿区塌陷搬迁补偿办法，同时结合土地利用总体规划调整完善、“多规合一”和“增减挂钩”等政策，形成合力，切实提高矿山地质环境恢复治理成效。如 xx 煤业有限公司杭来湾煤矿利用采煤塌陷区修复后的土地开发成蔬菜大棚基地、原中能煤矿在榆阳区黄土梁和昌汗界村投资 2000 万元建设的 5000 亩井灌工程已建成投用、方家畔煤矿露采区 6700 亩高标准农田已实现综合利用、神华能源股份有限公司哈拉沟煤矿在治理恢复的采煤塌陷区的基础上建设矿山生态公园，均取得了良好的经济和社会效益。二是积极探索采空塌陷区治理路子。政府和各相关部门，加大资金投入，鼓励社会资金参与，按照“谁治理、谁受益”的原则，调动各方面积极性，如榆阳区结合采空塌陷区土地闲臵和光伏产业发展需利用规模土地的特点，积极开展招商引资，引入光伏产业，榆树湾矿井塌陷区占地 2000 亩、杭来湾矿井塌陷区占地 4000 多亩的光伏发电项目已建成。

　（四）体制改革稳步推进。推动能源领域体制革命，打通能源发展快车道。电改取得重大突破，促成省国网公司与市政府签订合作备忘录，榆神、神木“飞

　地经济”2 个 330 千伏增量配电网取得批复，首开国内电改先河，靖边增量配电试点获批，全市电力直接交易量突破百亿度。促成省上出台推动煤炭资源转化意见，形成转化项目及配套煤矿清单，启动富余“转化煤”回收工作。煤炭资源税税率由 6%提高到 9%。设立煤炭资源转化引导基金，推动市场化运行，落地 2支子基金、4 个直投项目。组建 xx 能源化工交易中心，推动煤炭、兰炭、甲醇、金属镁等能源化工产品上线交易。

　二、存在问题 （一）资源高度富集与生态极其脆弱并存，资源开发与生态保护的矛盾突出。一是生态环境非常脆弱。多年来，随着煤炭、石油、天然气开发强度的加大，引发地表沉陷、水土流失、风沙危害、植被和农田破坏、地面滑坡、崩塌等问题，2014 年以来 xx 累计发生塌陷型地震 159 次，已形成 523 平方公里塌陷区。同时，资源开发改变或破坏了地下水资源的均衡和补给、径流、排泄条件，造成地下水位下降、地下水系统失衡和地表河水流量减少，部分未经处理或处理不达标的矿井废污水直排地面，造成地下水或土壤污染。根据预测，在不采取进一步严控措施的情形下，按照现有的经济增长模式和污染控制水平，到 2025 年，SO2、NOX、VOCS、PM10 和 PM2.5 的年排放量预计将分别达到 16.6 万吨、17.2 万吨、14.6万吨、14.2 万吨和 6.4 万吨，比 20xx 年分别增加 2.5 万吨、4.1 万吨、1.5 万吨、0.8 万吨和 0.4 万吨，全市空气质量将持续恶化。20xx 年全市综合能源消费量 3673万吨标准煤，同比增长 4%，超出“十三五”年度控制目标 200 万吨标准煤。二是政策落实不到位。油气采矿权人暂未按照《陕西省矿山地质环境治理恢复与土地复垦基金实施办法》（陕国土资发„20xx‟92 号）要求，建立基金账户，提取基金；油气开采造成地表水、地下水污染和土壤污染生态修复工作滞后。

　（二）重开发轻治理，重发展轻保护现象依然存在。能源开发以来，我们经历了从国家集体个人一哄而上的掠夺式的开采，到粗放式的滥采滥挖，经过关小并大逐步整合为现在规模化的现代化生产技术，成为国内乃至国际一流的开采水平。然而开采后带来的植被破坏，地下水减少，污染的排放，地表塌陷等环境的持续恶化，我们却常年致力于开采技术的投入和研发，忽视了对环境保护上的投资与治理，就我们现在的治理技术、治理程度、治理效果，无论是从人力、财力的投入还是重视程度远远不能与先进的开采和转化加工技术想媲美。以至于现在都没有制定出一套关于采空区涉及土壤、河流、地下水、植被、地质的污染与破坏的治理标准，监督机制，奖惩措施，责任追究等治理方案。开采和转型技术越先进收入就越丰厚，治理光是花钱而给开发者带不来效益，开发能赚钱治理要花钱，所以会重开发而轻治理。过去有一句话叫发展是硬道理，本着先开发后治理的发展路子，导致片面的追求发展，政府只讲 GDP，讲税收，企业只考虑盈利，为了发展经济为了盈利不惜以牺牲环境为代价。所以原本脆弱的环境更加恶化，污染严重空气质量持续下降，若重视了环境保护使经济发展和企业的正常运行带来诸多挑战，所以重发展轻保护现象依然严重。

　（三）产业结构不合理，生态恢复缺乏主体监督。一是矿山结构不尽合理。部分矿山缺乏合理的开发规划和科学的管理手段，粗放经营，采矿技术和装备较落后。中、小型矿山采选的综合利用率较低，非金属矿产资源开发利用水平偏低。二是煤矿开采过程中缺乏监管。我市生态经济建设还处于初级阶段，绿水青山就是金山银山理念还没有形成。全市 20%的煤炭采矿权区和 50%的探矿权区与生态红线重叠。环境空气质量在全国 338 个地级及以上城市中的排名位次逐年下降，已处于中下游水平。矿产开发企业审批时为自上而下开采，但大部分采厚弃薄，

　而相关部门对此缺乏监管，没有相应的约束措施，导致采空区塌陷和火烧隐患区面积快速扩张。大柳塔的煤矿服务年限已由设计的 108 年缩短为 37 年，煤炭资源开发利用率低，造成煤炭资源的极大浪费。三是矿产地质生态环境破坏严重。据初步统计，我市现有矿山地质环境影响严重区约 3760 多平方公里，较严重区1700 多平方公里；煤矿矿区总面积 4294.65 平方公里，已形成采空面积约 1127平方公里，已塌陷面积约 649 平方公里，涉及 300 余个村庄、4 万多人。矿山生态治理恢复严重滞后，旧的地质生态环境问题尚未得到有效治理，新的采空塌陷区、煤层火烧区、油气污染区却在不断扩大。主要涉及榆阳区、横山区、神木市、府谷县、定边县、靖边县。四是对矿山生态恢复治理的主体缺乏监督。部分矿企不履行恢复治理义务，对已塌陷的采空区和火烧隐患区不进行治理，且矿山企业普遍存在“重效益，轻治理”现象，导致矿区地质环境问题出现“旧账”未还、“新账”又欠，严重影响居民的生产生活。同时，矿山企业在恢复治理过程中存在“落地难”的问题，因为存在土地权属问题，矿区的土地大部分属于村集体和国有林场，实施矿山治理恢复和土地复垦面临较大的阻力和政策限制。

　（四）自主创新能力严重不足，企业转型升级尚未破题。一是经济发展方式粗放。多年来依靠一次能源产业拉动，过度依赖传统资源的局面没有根本改观。我市煤油气开采业占到规上工业产值的 58.4%，增加值占GDP 比重达 43%左右，作为典型的资源型城市，对世界政治经济高度敏感，自身经济增长深度受制于下游市场，极易被宏观经济走势所左右。二是高终端转化进程缓慢。R&D 经费支出占 GDP 比重仅为 0.21%，现代煤化工产业发展整体处于跟随状态，缺乏前瞻性、颠覆性、创新性和特色性，传统煤化工产业结构性过剩，战略性新兴产业增加值占 GDP 比重仅有 3%左右，新材料、文化旅游等接续产业尚无引领项目落

　地，终端化、高端化进程缓慢。转型升级、新旧动能转换尚未破题，资源依赖的思维定势远未摆脱。比如府谷县目前仍处于二产结构偏重的格局，且煤化工产业仍以原煤、原镁等大宗基础工业产品为主，高附加值的下游加工产业较少，产业链条短、产品层次低，仍未摆脱高耗能、高排放、高污染的现状，只有化工原料没有终端产品的现状仍未改变，支撑高质量发展的新动能培育不够，严重影响煤化工产业的持续健康发展，转型升级迫在眉睫。

　三、意见建议 （一）加强领导，严格落实生态保护责任机制。习近平总书记强调“保护生态环境，就是保护生产力；改善生态环境,就是发展生产力。”为此,必须将保护生态环境作为当前工作的重中之重。一是强化组织领导,增强各级领导干部的责任意识。良好的生态环境是促进基础产业发展、带动旅游升级、拉动三产增效的前提与基础，是实现清原经济社会永续发展的必然选择。各级领导部要站在科学发展、可持续发展的高度,进一步提高思想认识,树立在保护中求发展，以治理促发展的工作思路，切实加强对生态建设的组织领导,完善相关政策,明确目标任务,制定具体措施,强化组织实施。建立和完善科学的领导干部生态政绩考核评价体系,实行生态保护一票否决制。将生态保护染物减排、环境质量改善等重要指标纳入各级党政领导班子里作实绩评价指标体系,纳入目标管理考核。二是明晰职责,强化生态保护责任追究。市上应出台指导全市生态恢复和生态保护战略规划或试行办法，涉及生态保护诸多方面治理的具体步骤，治理标准，监督机制，奖惩措施，责任追究等等，本着谁开发谁治理的原则，政府负责验收。建立和实行最严格的生态保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,对干部任期内损害生态环境的实行终身追责制。完善环境治理和生态修复制度,用制度保护生态环境。

　明晰并厘清各有关部门的生态保护职责,明确各自责任、分工和进度要求,确保边界清晰、权责统一,不重叠、不交叉。加强协调配合,充分发挥政府职能部门作用,形成保护生态环境合力,确保全市上下一个音、一股劲、一盘棋。三是严格执法,保持生态保护高压态势。高起点高标准做好地方立法工作，把生态环境保护纳入法制的轨道，运用法律武器,切实强化生态建设管控力度。严格项目准入,守住环境保护底线,严格控制新生污染源。加强日常巡查、监管,消除执法盲点,把问题消灭在萌芽状态。严厉惩处环境违法犯罪行为,做到零容忍、全覆盖,对重大违法案件要坚决查处,严肃问责,决不姑息迁就。四是加强宣传教育，提高保护矿山环境的思想意识。全面贯彻“两山”理论思想，树立发展经济决不能以牺牲环境为代价的理念，彻底改变先发展后治理的老路。通过深入开展宣传活动、召开研讨会、举办培训班等多种形式，广泛宣传相关法律法规，大力普及生态环境保护知识，提高干部和群众生态保护的自觉性和主动性，形成保护生态环境的良好氛围。

　（二）推动产业转型升级，提高生态环境质量。一是稳步提高能源供给能力。科学规划煤、油、气开发强度，加快大型高产高效现代化智慧矿井建设，促进油气增储上产，科学谋划建设输电通道，推进 750 三通道、xx 送浙江、安徽、贵州（南方电网）等输电项目，打造国家大型煤炭、煤电基地、油气供应基地，服务国家能源安全保障大局。协调我省有关部门在能源领域项目策划上给予指导，省市合力加强项目储备工作，如 xx 与“一带一路”对接、xx 向南方电网输电等方面。二是加快传统产业升级改造腾出发展空间。坚持“以亩产论英雄”、以生态定产业，统筹推进兰炭、小火电、金属镁等传统产业升级改造，加快推进传统载能产业“腾笼换鸟”。发展大规模粉煤分质高效利用，提高煤炭资源利用广度，加大煤焦油和热解煤气利用深度。鼓励焦油集中精深加工，鼓励热解气提取甲烷

　生产 LNG，提取氢气用于煤焦油加工和氢能产业发展，尾气用于发电，实现热解气资源分级分质高效利用。推动中低温煤焦油制芳烃技术产业化，提升中低温焦油附加值。按照“先立后破、上大关小”的原则，解决火电产业布局散、单机小、能耗高、标准低、掺烧不规范等突出问题。优先发展低热值电厂，从严控制化工企业新建自备电厂，鼓励园区建设公用热岛，促进电力和煤化工产业耦合发展，优化热电联产电源布局，鼓励城镇利用工业余热供热，研究中心城区供暖的一揽子解决方案。三是全力推动现代煤化工高端化、终端化。科学发展现代煤化工，新上的煤化工项目必须要在以市场采购煤为原料的前提下具有经济性，不再走以煤补化的老路。以发展多元化、高端化的煤下游产业链作为现代煤化工高端化延伸和提质增效手段，重点围绕聚烯烃产品结构升级，聚酯产品链构建，煤制油产品延伸进行精细化馏分加工为核心，追求现代煤化工产业高端化发展和产品更高附加值为导向，选择产业升级突破方向。规划建设的煤制烯烃项目聚焦聚烯烃产品牌号的高端化和差异化发展，企业间形成各有侧重、整体协同的聚烯烃产品体系。

　（三）打造环境治理样板，探索保护与开发新模式。一是立足“三个转变”。由挖煤到初加工向高端能化转变，这一点我市已经起步；由煤产业向现代农业转变，向旅游文化产业转变，后两者在榆阳区以开始尝试。如杭来湾煤矿在塌陷区恢复后的土地开发的蔬菜大棚基地，原中能煤矿在黄土粱和昌汗界在露采区实施的高标准农田综合利用，白舍牛滩村的疏干水综合利用，采空区田园综合治理等等，治理后的生态效益、经济效益和社会效益已经显现。在大柳塔调研时，神东公司负责人向我们介绍大柳塔再能开采 30 多年就没煤可挖了，这里的战略转型黄金期只剩 15 年，如果错过了这个黄金期，大柳塔就要走“矿竭城衰”的老路。

　目前神东公司在哈拉沟煤矿的塌陷治理区上投资了近 3 个亿，建设了矿山生态公园，这种治理虽然有良好的生态效益和可供市民休闲，但没有经济效益，距离资源转型任重道远。二是推动治理开发走向多元化。推动治理开发走向多元化。协调完善“政府主导、企业唱戏、市场运作、共同开发”治理模式，允许治理主体对采煤沉陷区治理恢复的土地，按一定比例进行商业开发，吸引农业龙头企业等社会力量参与治理工作，推动塌陷地治理的投资、建设、运营无缝对接、高效实施；同时，支持村民集体以土地作价入股参与塌陷区治理和开发，建立长效收益机制。三是打造采煤塌陷区综合治理示范区。榆阳区利用“3+2+X”现代农业新兴主导产业体系建设，进一步优化土地资源配臵，积极探索煤矿采空塌陷区发展规模种草，力争把全国最好的资源引进来、聚起来，发展一批千亩起步、万亩连片的优质饲草基地，建设矿区草，这种模式同等条件的地方可以借鉴。四是建立和出台市级地方性法规办法。建立生态治理补偿机制，规范和引导政策、资金向生态文明建设方向聚集，清理矿山地质环境恢复治理盲区；科学统筹，合理合法扩大基金的使用范围和增加基金的使用方式，把矿区生态环境治理纳入法制轨道。

　（四）加快布局新兴产业，培育发展新动能。协调国家发改委，将 xx 能源化工重大工程和项目纳入中、省“十四五”能源领域各专项规划。一是打造千亿元级新能源产业。依托 3200 万千瓦和 6600 万千瓦的风能、太阳能资源储量，围绕新能源发电，建设区域新能源生产、应用和服务中心，整治风电和光伏发电“小散乱”的发展现状，推动风光产业由现在的“规模化无序生长”模式向“基地化、生态化、绿色化”发展。探索建立火电、新能源发电、储能系统等多能互补智能微电网，结合增量配电改革、电力直接交易等改革，加大新能源发电本地消纳比例，探索电力生产消费新模式。加大光伏发电与采煤沉陷区治理、矿区生态修复

　等复合利用建设模式，创新矿区修复新思路，探索“矿山治理+光伏发电+现代农业”三位一体的经济模式，结合文化旅游达到生态恢复和经济增值双收的效果。二是打造“世界镁都”。依托兰炭尾气炼镁和煤电铝联营的低成本优势，打造国内最具竞争力的铝镁新材料基地，打造“世界镁都”。加快金属镁产业升级改造，围绕煤-兰炭-硅铁-镁-镁加工产业链，建成镁冶炼、镁合金深加工和镁产业服务三大产业集群，着力延伸镁铝产业链条，构建以氧化铝-电解铝、镁冶炼-铝镁合金-器件加工一体化的镁铝合金加工产业链，重点发展汽车轮毂、变速箱、航空航天、医疗器械、电子产品外壳等镁铝终端应用产品；三是打造氢能供应基地和氢能科创小镇。编制xx氢能产业发展规划，依托xx大量的低成本化工副产氢气，打造国内氢能供应基地。将科创新城打造成氢能示范小镇，加快推动华秦氢能产业园项目落地，启动实施城市生活及公共区域氢能热电联供、天然气管道加氢示范、氢燃料电池公交车项目，抢占国内氢能产业发展先机；四是加快现代物流体系建设。加快构建以多层次物流网络为基础，多元专业物流为龙头、智慧物流为支撑、第三方物流充分集聚为保障的现代物流体系。科学布局铁路专支线，推动有条件的年产/吞吐量 100 万吨以上的工矿企业/物流园区全部实现铁路专用线直达，全面推进“公转铁”，为能源化工企业提供可靠的物流支撑。加快推进以象道物流为代表的公铁联用内陆货运区域枢纽中心建设，打造“一带一路”能源化工物流基地、国家物流枢纽中心城市。

　（五）加快体制机制改革，激发发展活力。一是推进产业园区改革。以薪酬制度改革为抓手，激发园区干部干事创业激情。加快推进行政审批制度改革，逐步实现“办事不出园”，不断释放园区活力。加快园区升级步伐，推动全市产业园区全部获批为省级园区，不断提升园区承载能力。二是发展环保产业集群园区。

　按照全市“12363”煤化工产业高端化终端化战略，建议支持榆阳利用榆神、榆横工业区形成的基础化工产能，在金鸡滩循环经济产业园发展精细化工下游终端产品和合金材料、纺织、塑料等新材料产业。支持榆阳高新区抢占先机发展环保产业、装备制造业和装备服务业，逐步腾退不符合产业规划的低端化工项目。推动产业链向下游精细化工延伸、向新材料和制造业领域拓展、向配套环保产业方向转型。三是建立健全重大项目要素优先配臵及动态调整机制。制定项目用地、环境容量、能耗指标等“卡脖子”要素市域统筹方案，推动要素资源跟着优质项目走。积极争取开征可持续发展基金，加快完成 100 亿元母基金募集，规范基金管理和运营，利用煤炭矿业权清理整顿等措施，不断扩大基金规模，有效引导资源转化、产业转型；尽快启运煤炭资源转化引导基金，推动投、运、管各方尽快达成充分共识，加快推动煤炭及能化产品全部上线交易，将 xx 能源化工交易中心打造为与世界一流高端能化基地相匹配的交易平台。四是发展循环经济。建立“开发一块、绿化一片”的机制，以建设国家循环经济试点市为契机，大力发展循环经济，制定产业项目循环经济准入门槛，确保节能减排目标的实现。同时，设立项目绿化指标，项目之间建设绿色分割带，园区之间建设生态缓冲区，基地内建设生态保护区，打造天蓝、地绿、水清、人和的绿色生态基地。五是加快推动煤炭资源矿业权清理整顿试点。建立健全“转化煤”管理体制，用成本价加适当利润收回企业未按协议转化煤炭资源，按照“平价煤”统筹配臵给资源深度转化类目、填补产业空白类、精细化工类项目，以资源配臵方式转变推进资源深度转化。可将榆阳区作为先行试点，其余“富余煤”通过能源化工交易平台公开交易，销售利润注入榆阳区投资控股有限公司引导基金，作为业主在基金中的股份。六是深化推进电力体制改革。重点抓好增量配电改革、电力直接交易、输配电价

　理顺三项重点工作，探索建立政府主导的全市电力投资公司，统筹推进增量配电业务改革，充分发挥 xx 煤电资源富集的能源大市优势，打造低电价洼地。

　（六）补齐科技创新短板，提升发展能级。一是落实《共建 xx 国家能源革命创新示范区战略协议》。开展本科生、研究生联合培养，为建设国家级能源革命创新示范区提供人才智力支撑。加快建成投运洁净能源创新院 xx 分院，推进先进能源技术应用研究，争创国家级重点实验室（工程技术研究中心）和省院重点实验室（工程技术研究中心），形成一批支撑国家级能源革命创新示范区建设的重大科技成果，力争获得国家级科技奖励。二是推动高新技术的突破。以榆横综合中试及示范基地为载体，推动新材料、精细化工、节能环保等领域的关键技术突破、共性技术研发、技术系统集成、工程化示范应用，开展合成气一步法制烯烃、芳烃等前沿工艺技术试验，力争首套工业化装臵落户 xx。以多能融合、能源革命集成示范为目标，通过重大科技成果的“研发-示范-产业化”，打造 5000亿级产值的多能融合大型集成示范基地。三是开动 xx“新基建”发展。加快推进华大基因、华为中国能源大数据中心项目，推动浙大 xx 先进技术研究院、上海交大新材料研究中心等高水平载体落地，开动我是“新基建”发展，打造 xx创新引领转型升级的火车头，为 xx 插上科技的翅膀。