地方政府融资工具全解析
地方政府融资工具全解析
编者语:
在上半年的宽松结束后,地方政府的债务问题再次被提上日程。那么,如今地方政府和平台正在用的融资工具有哪些?各自的情况又如何呢?敬请阅读。
在日前的《中国财政》上,刊登了财政部长刘昆在全国财政厅(局)长座谈会上的讲话文章。刘昆指出,严格落实省级党委和政府负总责的要求,始终树立风险意识和底线思维,在当前复杂形势下高度重视防范债务风险工作,不能因为应对疫情就不重视债务风险,不能因为财政困难就违规举债制造新的风险,绝不为解决短期问题而留下后遗症。
在最近几次的高级别会议上,也多次强调“不得新增地方债务”、“专项债严禁用于置换存量债务”、“特别国债严禁用于清偿政府拖欠的民营企业中小企业账款”;对地方债务工具的各项监管正在重启,意在进一步防范潜在的风险。
地方债券:规模扩容,压力隐现
作为积极财政的主要资金来源,地方债券的发行规模从去年开始快速增长;2019 年主要用于挤压隐性政府债务和调控地方支出结构,今年的则主要用于扩充政府投资,成为“六稳”工作的中坚力量。
近期财政部公布了上半年的地方债发行数据:2020 年1-6 月,全国发行地方政府债券 34864 亿元。其中,发行一般债券 11139 亿元,发行专项债券 23725 亿元;按用途划分,发行新增债券 27869 亿元,发行再融资债券 6995 亿元。地方债券的总规模已达到了 241583亿元,剩余平均年限 6.1 年,平均利率 3.50%。
但在债务规模攀升的同时,地方的财政收入却下降明显:地方一般公共预算本级收入 51829 亿元,同比下降 7.9%;政府性基金收入增长停滞,地方政府性基金预算本级收入 29888 亿元,同比增长仅为 0.3%。
考虑到 2021 年即将进入地方债券的偿还高峰期、专项债券的额度要有连续性还将持续 1-2 年,在财政收入增长乏力的情况下,短期内地方债券的容量已经见顶,各方面的压力都开始逐渐显现。因此,尽管我们在明年还能看到地方债券的规模进一步增长,但从宏观的角度而言,地方债作为政府投资发力的空间已经不大,且未来两年内出现新一轮财政改革是大概率事件。
PPP 模式:监管趋严,法规难产
既然政府发行的债券始终是有限的,那么政府的融资需求必然会转移到其他方面;在市场持续宽松、缺乏资产后,日趋规范的 PPP 模式也正在回归,成为财政持续紧张下地方投资的新选项。
政府和社会资本合作(PPP)模式自 2014 年末推行以来,既曾广受欢迎,又曾饱受争议。虽然是地方政府开明渠、堵暗道,解决资金困境和引入专业企业的良好渠道,但其中仍有几个核心问题未能解决。
障 一是政府虽然保障 PPP 项目的财政预算,但始终不承认 认 PPP 项目是政府债务。
PPP 模式自带融资属性,是解决财政资金不足的手段之一;大部分的 PPP 项目也需要政府付费或者政府补贴才能达到收益的要求。但是,财政部门一直把 PPP项目形成的债务剔除在政府债务之外;认为 PPP 项目的付费是基于提供的服务所产生,在其提供的公共服务未履行的情况下不符合债务的定义。
此举虽然从数据统计上降低了政府债务率,但实际上并没有减少政府潜在的付费义务,并且将项目潜在的风险进一步推高,造成了更高的沟通、风险、融资成本,使得 PPP 项目的总成本居高不下。
下 二是现行体制下 PPP 项目的成本始终高于政府投资。
由于 PPP 模式的潜在风险问题未能解决,并且社会融资的成本始终高于政府投资,这就使得绝大部分的PPP 项目总成本是高于政府投资的。财政部部门所规定的“物有所值评价”只是流于形式,并不能真正的降低政府支出的成本。至于纯服务性、运营性的项目,则完全可以通过政府购买服务、委托运营的模式实现,不必采用 PPP 模式。
因此,无论是政府还是社会资本,在地方财政或者融资平台能够负担的情况下,都不会优先选择成本高、流程长的 PPP 模式;这一趋势在专项债额度扩容后显得尤为明显,往往是专项债额度不足的地区才会考虑PPP 模式。
是 三是 PPP 模式的法律障碍、行政障碍始终未能解决。
PPP 项目的周期长达 10-30 年,必须要有一套成熟的体系才能保障项目顺利运行、进行再融资。但是,PPP模式的法律法规依然缺失,曾经信誓旦旦要出台的《PPP 条例》至今渺无音信,给 PPP 模式的前途再次蒙上阴影。
综合来看,虽然 PPP 项目的落地规模已达到 10.2 万亿,但在没有很大改革的情况下,PPP 模式不太可能再次出现大规模的增长;成为地方政府非常规、但可选择的非标准政府投资模式。
城投债券:宽松已尽,前路未卜
长期以来,地方政府的工作目标与可用财力间存在很大的缺口;为了解决这个问题,各地政府纷纷通过设立融资平台公司、进行社会化融资的方式来筹集资金。其中最有代表性的,就是这些地方融资平台发行各类债券,即“城投债”。
在 2019 年,各品种城投债发行数量总计达到 4,098只,存量规模已接近 9 万亿;在 2020 年的“疫情经济”后,城投债进一步宽松的趋势明显,上半年城投债发行规模为 2.13 万亿,净融资规模约 1 万亿,双双创出历史新高。这总量逼近十万亿的公开债务,再次成为了监管聚焦的重点;未来的城投债何去何从,逐渐产生了新的疑问。
首先是宽松已尽。
7 月 22 日,路透北京报道中国央行认为近期没有必要进一步放宽货币政策,但将维持金融条件宽松以支撑全球第二大经济体复苏。结合近期蠢蠢欲动的股市与死灰复燃的影子银行,城投债进一步加码的可能性不大,综合考虑地方债务的风险,一些存在潜在风险、债务率过高的平台可能将被重点监管,整体上、无差别的宽松走到了尽头。
其次是债市走低。
在股市欣欣向荣之时,不少资金也流出了债市,使得近期的债市逐渐走低。考虑到接下来还将有地方专项债债券发行的小高峰,城投债进一步宽松的可能性实在不大;近期有许多城投债取消了发行,进入了观望状态,静待新一轮的发债窗口期。
同时,政策性债券提上日程。
城投债本身是相对市场化的,资信高的平台更受青睐,但行政级别低、资信低的平台则很难在市场上进行募资。这虽然符合市场规律,但却不符合基建投资的规律,无法实现基建补短板、有效投资的目标。因此,近期国家发改委和政策性银行动作频频,再次将政策性债券提上日程;在市场化债券发行收紧的同时,很可能我们将看到政策性的债贷组合快速增长,实现管控风险与支持基建投资的宏观目标。
因此,下半年的债市可能非常精彩;2020 确实是不断见证历史的一年。
信托租赁:全面收紧,旧雷未清
今年 6 月,银保监会印发《关于开展银行业保险业市场乱象整治“回头看”工作的通知》,明确指出,要持续深入开展宏观政策执行、股权与公司治理、业务经
营、影子银行和交叉金融业务等领域违法违规问题排查,对打着“金融创新”幌子花式翻新的违规行为,依法严肃处理。
这一监管趋势在之前就已明确;此前银保监会下发《关于信托公司风险资产处置相关工作的通知》中对信托公司提出了“三位一体”的工作目标,重点是要求信托公司加大表内外风险资产的处置和化解工作,其次对压降信托通道业务提出了明确的要求,再次为要求信托公司压降违法违规严重、投向不合规的融资类信托业务。
同样在 6 月,银保监会发布了《融资租赁公司监督管理暂行办法》,把融资租赁纳入了银监会管理;同时要求按照“补短板、严监管、防风险、促规范”的原则,通过加强和完善融资租赁公司的事中事后监管,引导行业规范有序发展。
这意味着信托贷款与融资租赁都将全面收紧,无法再成为地方平台新增债务的主力渠道;然而新增虽然被遏止,过去几年已经投放的债务与其中隐含的风险将如何化解,依然是个很大的问题。尤其是一些负债率高、财政收入下降严重的地区,一旦宽松不再,极易再次出现非标违约风险,值得我们高度警惕。
定融产品:引起重视,现状复杂
自 2018 年“去杠杆”后,地方政府与融资平台的债务压力快速增长;如何维持现金流的持续、保障不出现债务问题就成为了重要的任务。另一方面,监管开始要求项目投资落实资本金,地方融资平台在债务高度紧张之时的资本金从哪里,也成为了一个难题。
从那时开始,许多行政级别不高、融资相对困难的地方开始通过私募发行定向融资产品,直接向合格投资人进行认购。这类定融产品往往存在风险高、资金管理不规范等诸多问题,由于可作为资本金使用,其融资成本通常在 8%以上。
由于定融产品往往在当地直接募集资金,因此在宣传中往往用当地政府的信用来背书,再次构成了地方隐性债务。并且这类定融产品的期限比较短,往往在 1-2年,虽然解了地方政府的当下之急,但对未来的地方债务偿还造成了新的压力,也让未来地方债务的情况蒙上了新的阴影。
结语
地方政府融资工具千千万,但变来变去还是离不开地方政府信用与地方财政。在积极财政与财政收入下降带来的缺口中,债务问题再次走向台前,成为了舆论的焦点;但从整体上来说,其实也不并不是坏事,毕竟积累至今的地方债务问题,已经远不是地方政府自己能够解决的了。
当下最重要的,依然是风险管控;只要不出现风险事件,地方债务就仍然在可控范围之内。
(完)
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疫情防控致全体师生员工及家长的一封信 各位师生员工及全体家长朋友: 暑假已至,近期我省部分地方发现确
【百家讲坛】 日期:2021-08-14