公益诉讼在社会治理中的作用研究

时间：2023-07-29 11:54:06 来源：蒲公英阅读网 本文已影响人

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公益诉讼在社会治理中的作用研究

随着公益诉讼探索不断向精准化、纵深化方向推进，xx检察公益诉讼案件办理呈现出新领域案件办理比例不断提高、整体案件数量增速较快、国有财产保护力度迅速升级的态势，以下是蒲公英阅读网小编为大家收集的内容，希望能够帮助到大家。

　　一、社会治理的法益指向及时代属性

　　国家治理、政府治理与社会治理作为学术性名词在中国引发讨论热潮，其后被赋予政治概念的属性，其定义争论延续至今，对治理及其延伸概念的国内外讨论体现了中国共产党以人民为中心而西方资产阶级以操控对立为核心的阶级理念差异，如何在坚持马克思主义国家学说的基础上明国家与社会之辨、立市民之治成为了回答国家治理现代化的必要前提，在此情形下明确社会治理的传统定义、挖掘新时代社会治理的创新内核、框定市域社会治理现代化的界限，方能回答检察公益诉讼制度对市域治理全方位的推动作用。

　　（一）社会治理与国家治理、政府治理的概念辨析

　　首先我们必须明确的一个问题是国家、社会、治理的基本逻辑应是递进式关系的闭环，在此情况下国家、社会、治理的研讨不能离开阶级性这一根本前提，按照马克思主义国家学说的论述国家是社会经济发展到一定阶段的产物，先有社会后有国家，国家作为阶级矛盾不可调和的产物作用在于“缓和冲突”与维持“秩序”，依托执行其社会职能而存续。“治”从一条水的本义引申为有效管理，“理”从沿着玉石纹路切割玉石的本义引申出依据规则行事，至战国晚期形成了“治理”一词意为引导事物顺应先天客观规律而归正。

　　其次国家治理、政府治理与社会治理需要引入治理体系位阶这一纵坐标以及时代背景下政党制度这一横坐标，认为自近代以来国家治理的定义应当为：掌握最高暴力的政党为实现其政权属性所实施的多层次国家行为。对于政府治理这一学术性概念不敢苟同，因为政府治理实质上是以单一的行政权代替了公权力中的立法权与司法权，其忽略了公权力的多维度性，故认为应当用公权力管理制度这一概念取代政府治理这一概念。

　　再次，社会治理相较于国家治理与公权力管理的上位性与强制性而言更加具有参与者广泛性、权利行使多元性、主体衔接扁平化的特点，故认为社会治理的定义应当为：由执政党主导的、多阶层参与的为维护公共法益所进行的社会运动。

　　综上我们可以看出，国家治理、政府治理与社会治理在治理体系位阶这一概念下呈现的是一种自上而下的类等腰三角形的结构，国家治理更多强调的是国家行为的层级性、公权力管理制度更多强调的是公权力与私权利的衔接、社会治理更多的强调的是对公共法益中社会关系（以下简称公共法益关系）的维护、其基层属性更为浓厚，是治理体系位阶中的下位存在，与文化治理、生态治理等概念属于互存交集的同一位阶，一定程度上被国家治理的多层次性所包含。

　　（二）社会治理在新时代的内涵及外延

　　社会治理对党中央在新时代提出社会治理的新期待认为主要有以下三方面的考量：

　　第一、适应工业化与信息化生产方式要求，创新服务型公权力管理方式、防止公权力包办模式异化。

　　第二、尝试突破代议制下政党制度的管理局限，践行人民当家做主的理念，让更多社会主体参与社会管理、提高市民自治效力，激发“天下为公”的民族认同理念。

　　第三、提升公权力管理质效、降低管理成本，将法治意识作为中华民族政治意识的先导。

　　结合以上三个方面，将新时代社会治理内涵概括为：为适应新型生产关系，在中国共产党领导下全民参与的、涉及公共法益关系改良的社会运动优化。认为针对新时代社会治理这一外延，要紧紧围绕公共法益关系进行认定，而公共法益关系的核心在于把握秩序-权利保护这一关键节点，主要分为以下四方面：

　　（1）社会管理机制的多方协同

　　（2）矛盾处理的属地控制与解决方式的多元高效

　　（3）以先进科技为导航的公共服务效能的显著提升

　　（4）全民法治意识的认同与市民团体自治的觉醒

　　（三）公益诉讼案件办理三原则与市域社会治理的衔接

　　按照传统定义，现代化是指传统社会利用不断增长的知识和能力改造自然、社会和人类向现代工业文明社会转变的世界性历史进程，市域社会治理的现代化作为一种文明概念，是一项涉及市、县区、街道三层级主体、借助科技手段有效管理公共法益关系的系统性工程，而公益诉讼作为优化司法职权配置、完善行政诉讼体系、推进法治政府建设的重要制度创新，其在推动xx地区市域治理现代化的实质是以诉源治理与能动履职两者的结合、通过法律监督权的端口前移动员各方力量，创建政府-社会的二元治理模式，提升预防性案件办理比例，实现社会风险源头化解，故公益诉讼案件办理在市域治理中应秉持下列三项理念：

　　第一、禁止检察权滥用原则。防范检察权滥用的核心在于检察权介入必要性与法律监督谦抑性的界限划分，社会实践中违法行为类别繁多，不需要也没有必要大量运用公益诉讼手段解决，部分敏感性因素与政策性因素较强的案件贸然进行法律监督可能导致新矛盾点爆发、引发行政机关对检察机关外行领导内行的误解，同时逼迫行政机关进一步掩盖执法问题，不利于双赢、多赢、共赢目标的达成，故在检察机关履职中应以避免社会矛盾激化+公益侵害现实性+急迫性+损害发生盖然性优势作为检察权介入的重要因素考量。

　　第二、诉前程序黄金效益原则。公益诉讼诉前程序案件办理主要方式为通过检察建议的送达督促行政主体依法履行监督管理职责，避免案件进入耗时较长的诉讼程序。需要注意的是诉前检察建议的制发绝不是针对某一轻微违法违规问题进行的雁过拔毛式的法律文书写作，其核心目标在于运用行政磋商、检察建议宣告、召开联席会议及检察听证等多种柔性制度促使绝大多数案件在诉前审查节点即完成受损法益的基线修复，是对两益遭受侵害较为严重的损害结果所进行的高效恢复及潜在社会风险的有效预防。因此检察机关在进行公益诉讼案件办理应当以坚持特定主客体重点保护原则（对被侵害的法益以停止侵害、恢复原状为基本目标，对法益的全面保护持审慎态度）+特定时间节点重点监督原则+效益优先原则（社会风险显著降低+经济损失部分挽回）作为办案产业链，尽可能将受理的绝大多数案件消化在诉前程序。

　　第三、诉前检察建议监督刚性原则。纵观公益诉讼检察整体制度，其虽不具备刑事案件的立案管辖权，同时亦缺乏相应强制措施以保障诉讼调查权的充分实现，但上述因素并不意味着法律监督的效能低下与监督效力的显著疲软，结合xx市检察工作实际我们可以发现真正制约办案效果的主要是具备整改周期长+涉案金额较大+涉及人数多+违法违规主体层级较高+追缴效率低这五项特征的案件在起诉审查阶段的整改修复节点，认为对于上述疑难案件的办理，其重点在于强化追究意识以提升监督效力刚性，运用监管违法追责、犯罪行为打击、公益损害恢复三位一体的办案模式积极融入社会治理，在坚持六稳六保的政策前提下积极探索替代性修复、替代履行、延期缴纳等多种法益修复手段，凸显检察公益诉讼胸怀服务民生、助力本市经济发展全局的国之大者。

　　二、公益诉讼办案规则本土化应用与市域治理共同体的有效衔接

　　个人认为市域治理的核心在于县域治理下的基层治理，而基层治理的关键在于围绕公权力管理-私权利保护良性运营的体系性构建，而公益诉讼办案规则（以下简称办案规则）作为一项重要司法解释其在不同阶段的制度规定对社会法益的保护确有独到之处，如何将公益诉讼制度的有效应用与市域治理的多层次性、全方位性相结合，是检察权对市域治理系统化难题的破局关键。以xx地区经济发展落后的社会实际为落脚点，结合办案规则在xx地区的制度创新与司法实践，从以下三个方面论述其对社会治理的覆盖性推进作用：

　　（一）立案审查制度对市域治理中社会基础的夯实

　　公益诉讼立案审查机制的核心在于通过打造线索提取-证据初核-专班推进-快速立案的制度通道，昭示检察机关在党的领导下践行的“民有所呼、我必有所应”的公益保护宗旨，借助人民群众的力量挖掘优质案件线索、实现办案质效的提升。

　　首先是立案审查制度中舆情-反馈机制对群众诉求的高度重视。在拓展案件线索来源渠道中，检察机关依据《办案规则》第二十四条第五项之规定，建立舆情处置机制、高度重视新闻媒体与互联网平台的检索作用，重点在两微一端、贴吧等数据平台中查询人民群众反响强烈的案件，形成相关线索台账并及时研判，通过制作现场勘验笔录、询问证人等取证手段抢占舆论高地，实现对社会舆情的正向把控。另一方面，检察机关高度重视部门内部的有效配合与群众举报平台的搭建，以科技强检为理念、运用12309检察服务中心向社会公众提供一站式综合服务的互联网平台，与控申部门共同出台案件线索举报奖励办法、通过检察机关内部的案件线索移送实现了对案件线索的有效分流处理。

　　其次是案件线索初核机制与快速成案诉求的高效联动。在线索核查阶段，检察机关通过对公益诉讼案件线索的真实性、可查性进行评估，在避免直接接触违法行为人的前提下进行初步调查，形成《初步调查报告》及专项监督工作的立项报告。在精准研判立项必要性、可行性的基础上以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，确立工作目标及重点要求、采用公益诉讼上下一体化办案机制成立公益诉讼办案组，切实办理了一批解决人民群众急难愁盼的问题的案件，得到了人民群众的普遍拥护。

　　再次是立案审查机制中引进市民参与研讨的市域制度创新。检察机关以人民监督员制度为蓝本创设公益诉讼观察员制度，选聘具有较强社会责任感的市民作为检察公益诉讼观察员。由于公益诉讼观察员通常具备专业性较强、热心公益、在公权力机关任职等特点，其对损害两益的线索反馈通常是优质高效的，对民意反映的诉求也是合理可行的，而检察机关每年亦通过进行公益诉讼专项培训切实提高观察员在案件听证、观摩庭审等方面的履职能力，促成了检察机关-公民线索反馈的良性互动。

　　最后是创建人大介入的监督模式推动社会公益保护公益的全民参与。检察机关在立案审查阶段通过建立代表倡议、政协提案与公益诉讼案件线索衔接的转化机制形成人大监督、政协监督与法律监督的工作合力。在司法实践中检察机关聚焦人民群众反响强烈的公益受损突出问题，结合工作实际，将各市区代表建议、政协提案转化为公益诉讼重大监督事项的案件办理，从各类别代表建议、政协提案的案由、依据、方案中发现公益诉讼案件线索，对其进行相应的分类研判后登记备案并将案件办理情况统一进行反馈，在增强群众对社会治理参与力度的同时拓展了案件线索来源渠道，推动了公益保护问题的共同解决。

　　（二）行政诉前审查制度对行政权良性运行的推动

　　行政公益诉讼诉前审查制度的核心在于打造检察建议制发-联席会议制度研讨-整改回复的产业链，督促行政机关依法履行职责、完成对受损两益基线修复的同时凝聚集体智慧、建章立制，将社会风险隐患控制在合理区间。

　　第一、通过以事立案制度缓和了公益侵害急迫性与行政监管主体不明的矛盾。司法实践中存有两益处于急待修复状态而行政主体因涉及职权变动、职能重叠、监管多元等原因而难以快速确定的情形，同时检察机关办案中需要以证据为依据确定行政机关或者违法行为人，在此情况下以事立案制度作为传统公益诉讼中以行政法人立案制度的补充，其通过证明标准的适度降低与严格程序审批制度的有效衔接，有力的缓解了公益侵害急迫性与证明力不导致足无法迅速立案的窘境，为检察机关根据实际情况决定是否再度立案创造了先决条件。

　　第二、运用检察建议宣告制度提升了行政机关对不依法履职事项的整改质效。在司法实践中，检察机关通过邀请以人大代表、政协委员为代表的各界社会人士及省级以上新闻媒体，就检察建议的基本案情、证据分析、所涉相关法律条文、建议标的等方面运用宣告、公告送达方式与行政主体进行有效沟通的同时保障了社会民众对影响公共利益的重大事项的知情权，对跨行业、区域、领域等容易引发违法犯罪或重大事故事件的苗头性、倾向性的社会治理风险隐患问题进行了有效防范，对重大监督事项的检察建议不接受、不落实的情形引起上级行政机关高度重视、提升了检察建议监督刚性。

　　第三、运用公益诉讼联席会议制度堵塞行政监管漏洞。公益诉讼联席会议制度作为一种会商机制其实质是为社会治理疑难问题的合力破解提供平台渠道，其在本市的司法实践运行中主要从以下两个方面填补了监管制度的空白：

　　1.建立信息共享机制打破数据壁垒，提升行政主体信息交换可操作性。在当前本市行政公益诉讼案件办理中，呈现出一个重要的现象即十八大以来因贪污受贿导致的行政主体不依法履职所引发两益遭受严重损害的案件大幅度降低、造成两益侵害的结果更多情形下是由于单纯行政履职效能不高所致，而影响行政主体监管质效的一个重要原因就是实践中各执法机关系统数据的交换效率不高，呈现出一种各自为战的碎片化运行态势。结合自身案件办理认为影响行政机构信息共享的因素有五个方面：

　　（1）行政主体对其监管职责所涉及的部门法理解与运用的能力不足，尤其是在对应多个行政主体所涉及的多项法律条文的操作上，其理论与实践的结合难免存在不周延的情况。

　　（2）不同行政主体信息交换的割裂。国有财产保护领域的职责履行在部分情况下涉及两个以上行政主体的协作配合，在此情形下一旦没有形成统一的信息交换机制就容易形成数据壁垒，造成监管的误判。

　　（3）同一行政主体内部上下级信息盲区的出现，需要尤为引起注意的是，在县区一级的行政执法中存在着派出单位与派出机构的工作脱节，其中派出机构属于行政执法部门但并不掌握县区一级的数据信息，而信息的交换往往是由上级的派出单位在对应的同级之间进行，此时派出机构未获派出单位许可无权移交信息，形成了进一步的线索堵塞。

　　（4）同一行政主体内部工作人员工作职责的衔接不畅，其主要表现为行政机关执法人员与录入行政管理系统人员的各自为战，折射出老一辈执法人员重实体而不擅程序、新生代执法人员在缺乏实践经验下弱实体而不精业务系统的组织代际差异。

　　（5）大数据平台信息沟通不健全引发的信息录入空白及数据迟延显示。当代行政权运行依托自身系统的录入数据，一般情况下对于重要工作环节行政主体获取信息的途径是与其他部门的大数据平台衔接，一旦该数据平台没有接入相应行政主体模块的数据信息就会缺失导致信息真空。另一方面，系统的数据更新也存在一定程度滞后性，行政执法时系统显示执法行为符合法律规范，但实际执法对象可能已经不符合相关条款规定。

　　故根据上述情形检察机关通过召开联席会议，以“加强组织领导+明确部门责任+规定各行政主体信息交换内容及时间+设置信息交换方式”为主轴，通过会签文件的形式确定了相关责任人与联络人对接方式、规范了信息使用，保证了行政主体数据交换的及时高效，推动了基层行政组织在两益保护领域中依法共治局面的初步形成。

　　2.建立特定领域中具体事项的集体监管协作机制，打造“沟通协作+联动打击+联合专项治理+修复机制建设+赔偿追复监督”的职权运行闭环，采取两法衔接、监检衔接的形式推动预防机制的建立、完善行政监管链条。认为衡量公益诉讼联席会议法律效果的一项重要判断标准在于会签文件中集体协作机制的建设是否坚持了诉前效益-对接原则，即会签的文件内容是否符合当地经济发展的承受能力、是否考虑对当地群众生活影响的幅度、是否具备行政执法机关在案多人少情况下的操作可行性，故个人认为针对xx地区经济发展落后的情况，符合本市实际的诉前效益-对接原则的践行应当以“明确会议主题+形成纪要”作为工作开展依据，按照特定主体、分流整改、重点整治的基本原则，以联络员衔接+线索移送+信息通报+案件协作办理（侦查机关+检察机关+行政机关+审判机关的案件分流）作为机制基础，打造针对特定领域的特定项目+建立特定机制推动特定条款落实+定期巡查+重要时间节点增强抽查力度+重点案件整改后续跟进+人大政协辐射推进的办案模式。

　　（三）民事起诉审查制度与审判权的多层次对接

　　起诉审查制度的核心在于通过支持起诉-督促起诉-提起诉讼之间的制度流转形成与审判权不告不理制度的优势互补，弥补了弱势群体诉讼能力不足的同时也督促了相关行政主体及社会组织高效提起公益诉讼、避免了诉讼程序的空置。

　　1.支持起诉制度对社会公德示范的引领作用

　　公益诉讼支持机制在当前司法实践中处于完善探索阶段，尽管支持起诉制度在当前存有受案范围不确定、顶层设计缺失等争议，但其本身作为法律监督权的诉讼衍生形式弥补了集体诉讼制度在本土的不可操作性，通过采取提供法律咨询、向人民法院提交支持起诉意见书、协助调查取证、出席法庭等方式一定程度上解决了社会组织在取证能力不足、法律专业化程度不高的困境，激发了相关适格主体诉讼参与的积极性。尤为值得肯定的是，根据《办案规则》第一百条之规定对于不涉及公共利益范畴但需要对弱势群体权益予以保护的案件，如果其具有公德示范属性，检察机关仍然可以突破私益诉讼中利害关系人的限制，采用民事支持起诉的方式进行监督。

　　2.督促起诉制度对受损法益救济的高效衔接

　　办案规则中督促起诉的制度核心在于第九十一条的检察公告制度，检察机关通过在正义网等国家级媒体发布公告督促适格行政主体及社会组织快速提起公益诉讼的同时，倒逼行政主体将日常的行政监管行为上升为对公共利益的救济自觉，促使其树立在行政执法中对公益保护的诉讼意识，提高了其对公共利益救济的重视程度。在本市司法实践中行政机关以公益诉讼起诉环节为基点，将公益诉讼起诉权升级为日常工作中一个独立的模块，以起诉环节作为最后一道屏障，通过先行与行政相对人进行有效沟通及时督促其纠正违法行为、修复遭受损害的法益，并根据违法行为人的整改成效决定是否对其提起公益诉讼，该制度在提升了监管质效的同时强化了行政执法的合法性、执行力与公信力。另一方面，检察机关通过公告制度在明确社会组织与检察机关诉权顺位问题的同时，依照两办印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，积极引导适格环保组织依法开展生态环境公益诉讼等活动，针对司法实践中社会组织与被告的利益勾兑问题，探索其是否依法行使诉权，与相关适格组织形成了“支持+配合+监督”的良性互动关系。

　　三、公益诉讼办案规则在市域治理的本土化反思

　　随着公益诉讼探索不断向精准化、纵深化方向推进，xx检察公益诉讼案件办理呈现出新领域案件办理比例不断提高、整体案件数量增速较快、国有财产保护力度迅速升级的态势，上述局面的出现标志着xx地区检察权推动社会治理集团化运行臻于完善的同时也对办案规则在本市的实践应用提出了新的挑战，认为办案规则在市域治理中的应用主要有如下两方面缺陷：

　　第一，国有财产保护领域中行政机关的回复整改期限与《办案规则》第八十二条第六款之规定的实践衔接空白。该条款规定行政机关整改措施违反法律法规规定的，人民检察院可以认定行政机关未依法履行职责。但在本地司法实践中，国有财产保护领域所流失的国家财产数量往往较大，而国有财产的追缴一旦涉及多个行政主体之间的程序性流转，其审批程序的复杂性将导致国有财产追缴中时间跨度的增加，在此情形下的时间间隔往往是超出检察机关年度结案期限要求的，而若要求行政机关快速追缴流失的国有财产其执法行为往往又不符合相关程序性规定。令人惋惜的是，办案规则中对此类情形缺乏明确的原则性把控与制度指引，面对此种情况检察机关为了完成内部年度考核要求，往往在追缴数额不完全到位的情况下对案件终结审查，其理论上虽然有再度立案的可能性但实际效果往往大打折扣，故认为上述局面反映出在国家利益的挽损问题上，顶层设计处于缺乏共识、单一作战的滞后状态，急需引入一部能够在国有财产追缴环节中缩短审批期限、完成快速追缴目标的程序法。

　　第二，专家意见证明力与《办案规则》第三十五条在民事公益诉讼层面的操作矛盾。在本市司法实践中，制约检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的根本因素在于委托鉴定费用的成本过高，检察机关绝大部分情况下拿不出如此高昂的鉴定费用故只能在诉前审查节点将案件终结审查，导致受损的社会公共利益无法得到有效修复。尽管多方经过商讨提出了鉴定机构先行鉴定、后期缴纳等方式但效果均不尽如人意。认为，对于当前的公益诉讼鉴定费用这一问题，同样需要人大采取专门立法进行介入，在涉及公益诉讼损害数额的认定问题上应当允许以专家意见在一定诉讼请求数额的前提下代替鉴定机构出具的鉴定意见，同时对专家意见出具的认定损失数额的计算方式应当出台专门的司法解释提升审理的可操作性，其主要原因有二：一是适应当前中国落后地区经济发展总体现状，一般情况下对于经济落后发展地区的公益诉讼尤其是本市所办理的公益诉讼案件，提出的附带民事公益诉讼请求的赔偿数额绝大部分不超过20万元，而在此情况下若是一味坚持鉴定机构出具的鉴定意见，其鉴定意见所要花费的金额往往需要在50万元以上，严重脱离公益保护实际与初衷。二是立法的社会基础广泛，根据《审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第6条之规定，我们可以发现在公益诉讼领域案件审理中审判机关对检察机关就侵权人污染行为与损害结果之间存在因果关系的举证责任要求非常低，只需要证明两者之间存在关联性即可。既然审判机关为了快速确认两益遭受损害的因果关系已经降低了检察机关的证明难度，那么为实现公共利益的迅速修复，在专家意见出具的损失数额认定中没有出现较为重大的实体性及程序性瑕疵情形下，审判机关对其证明标准也应当适度降低。另一方面，在适格行政主体与社会组织对公益保护热情不断提升、诉讼频度不断提高的大背景下，过度看重鉴定意见这一证据形式亦会使绝大部分公益诉讼案件无法实现诉讼请求进而导致适格主体前置的诉讼程序空转，不利于社会治理共同体的打造，因此采取人大立法能够得到审判机关与行政机关的有效响应。

　　需要注意的是，公益诉讼办案规则在xx地区的创新性应用并不等同于市域治理中公益诉讼制度的包打天下，更不是以法律监督权代替立法权及执法权。公益诉讼办案规则本土化的应用其实质是在适应地方经济发展实际的前提下，针对立法内容的滞后性及监管空白发挥引领协调作用，促进多元执法体系的协同机制建立、提高社会治理在公益诉讼领域的救济质效，是对社会治理共同体建立机制的重要补充。其所起到的注定是一种辅助作用而非决定作用，在此前提下如何在参与社会治理的进程中把握公益诉讼介入的平衡尺度始终是一项需要全体检察人员关注的课题。