关于发挥基层法院审判委员会统一裁判尺度作用的研究

相关热词搜索：基层 法院审判委员会 统一裁判尺度作用

关于发挥基层法院审判委员会统一裁判尺度作用的研究

　统一裁判尺度是规范审判权运行的题中之义，提高公众对司法信任程度的必然要求，以及法律指引功能得以发挥的重要前提。以下是蒲公英阅读网小编为大家收集的内容，希望能够帮助到大家。

　　1、研究框架：“统一裁判尺度”的功能及已有路径的作用考察

　　“统一裁判尺度”的三项功能

　　统一裁判尺度是规范审判权运行的题中之义，提高公众对司法信任程度的必然要求，以及法律指引功能得以发挥的重要前提。对裁判尺度进行统一，既可以避免毫无边界行使裁判权导致的不安全，也能避免一味地限制裁量权可能遭遇的相应制度无法协同运作造成的理念与社会期待的极大反差。同时，统一裁判尺度能最大限度地保证法律适用的统一性，避免裁判尺度不统一造成的相同事实不同裁判结果的法律荒谬，避免公众对司法公正产生质疑与责难。法律规范的统一适用对公众的行为能起到导向和引路的作用。如果一条法律同时存在截然相反的解释与适用结果，法律本身应该具有的预测功能与指引功能将无从谈起。因此，促进“统一裁判尺度”的实现，要充分、均衡发挥“规范审判权运行”、“提高公众对司法的信任程度”和“实现法律指引功能”三项功能发挥，实现功能最大合力。

　　“统一裁判尺度”已有实现路径的作用考察

　　我国已有的“统一裁判尺度”的实现路径主要有如下方式：1、司法解释。司法解释即法律解释，是最高院对审判工作中如何具体应用法律做出的回复，有“解释”、“规定”、“批复”和“决定”四种形式，是目前统一裁判尺度的最主要路径。2、指导案例制度。xx年最高院出台《关于案例指导工作的规定》，正式确立了中国特色的案例指导制度，明确规定由其统一发布具有指导性的案例，作为各级人民法院审判类似案件的参照。此外，各省也逐步公布参阅案例及影响性案例，供本地区各级法院进行检索和参考。3、审级制度及再审制度。两审终审的审级制度、有条件的再审制度为不服一审判决的当事人提供重新审查的机会，同时，通过上级法院对下级法院判决中法律适用的审查最大限度地保障所辖范围内裁判尺度的统一。4、上级法院的工作意见或会议纪要。实践中，存在为数不少上级法院制定的工作意见和会议纪要等规范性文件。以xx市法院为例，民事、商事、知识产权审判均有由中院或者高院出台的工作意见或规范，对部分案件的事实认定标准和法律适用规范以及法律、司法解释没有规定、但实践中亟待解决的问题做出统一规定，规范本法院及所管辖的下级法院审判权的行使。5、各院内部文书签发制度。在一个法院内部，尤其是保留裁判文书层报签发机制的法院或部门，常通过庭长、院长层批的方式，对各法官、各庭室、各口的裁判尺度进行总体把控，基本确保尺度的统一。

　　上述路径中，司法解释和指导案例制度作为“纸面上的统一”，配合审级制度和再审制度、上级法院的工作意见或会议纪要及文书签发制度等“行动中的统一”，使静态的、封闭性的法律得以在一个动态的、开放性的体系中完成其使命；在补足法律的原则性规定，防止自由裁量权恣意扩张，统一法律适用和裁判尺度方面发挥了不可替代的作用。但是，上述路径统一裁判尺度的作用都必须经由外在程序辐射到下级法院，在三项功能不能得到直接发挥，在约束力方面也受制于层层下达等客观因素而有一定局限，同时，上述路径自身也存在合理性不足的弊端，探索新路径实有必要。

　　2、基层法院“统一裁判尺度”的现状审视1“统一裁判尺度”之于基层法院的意义

　　从“统一裁判尺度”的三个向度来看，裁判尺度的统一对基层法院意义重大：

　　1、基层法院存在最多干扰审判权规范运行的因素。相对于中级、高级法院，基层法院裁判活动更多受制于上级法院，不仅面临较大的发回改判的压力，还面临一定的行政管理压力。当上级法院对基层法院进行指导、监督时，有时混用司法行政权和审判权，从而做出跨越指导、监督界限的行政指令性行为，使基层法院容易在事实认定和法律适用的过程中受到影响、甚至无法保障审判权独立行使。探索基层法院统一裁判尺度的机制，可以确保裁决能够在本院达到统一，并以该机制隔离上级法院的不当监督和行政命令，确保审判权能得以规范运行。

　　2、基层法院最直接地影响公众对司法的信任度。基层法院是我国四级法院中处理案件最多、司法实践最丰富的法院，始终处在矛盾纠纷的最前沿，因此，与当事人有最直接的接触，当事人在一审过程中也能最直观地感受司法是否公正、权威。尤其是在群体性诉讼、涉诉信访案件的处理中，若同案不同判，同一法院的不同部门在法律适用尺度上如存在差异，将直接影响公众对司法的信赖程度。再如，绝大多数案件的执行工作由基层法院完成，即部分二审案件须由一审法院执行，上下级法院关于审执环节的裁判尺度是否统一至关重要，但迄今为止尚无此类规定，导致执行未果后当事人将所有矛头指向基层法院，进而直接影响公众对整个司法制度的信任。

　　3、基层法院是实现法律指引功能的核心环节。裁判指引功能，不仅指通过生效裁决的确立行为规则和责任分担，指引当事人规范行为、预期行为后果，同时，以此指引在后裁判者的行为，即对于相似的案件事实，裁判者应作出相似处理，而不应依区域或是审级有所不同。实践中，多数诉讼案件并未启动二审程序或进入再审程序，而是止于一审。以xx年为例，xx市基层法院的收、结案数分别为396439件、384935件，分别占全市法院的85.2%、85.9%。大量生效一审判决，构成对在后裁判者的指引。而随着“审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开”司法公开三大平台的建设，生效裁判文书的指引作用将由之前的“口口相传”或是“发布典型案例”的方式进一步扩大至最普通的一审文书。因此，在基层法院中统一裁判尺度，解决“各自为政”、“独立心证”导致指引导向不一的问题，将从整体上提高法院裁判的一致性，提高法律适用的统一程度。

　　法律规定的冲突、法律语言的模糊、法官个体的价值取向和认知习惯的不同导致的裁判尺度不统一，是宏观层面的问题，或者说，是纯粹理性层面的问题；统一裁判尺度在基层法院的实现，则是实践理性的实现。统一裁判尺度所具有的三项功能，进一步揭示了探索基层法院统一裁判尺度实现路径的必要性：

　　其一，各地司法环境的差异，目前在客观上尚无法实现短期内、在全地区甚至全国范围内，所有裁判方法、法律适用等裁判行为的统一。因此，在基层法院本院内部先行达成统一具有阶段性意义，也可以由内及外、由小到大地向外推广经验，最后形成与地域性特点相适应，与司法国情相匹配的成熟做法。

　　其二，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（xx--xx）》（以下简称《四五改革纲要》）中提出，要完善审级制度，推动实现一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实和法律争议。在人民法院司法改革过程中，一直有“审判机关重心下移”的呼声。如在基层法院能统一对于证据采信、事实认定、法律适用的标准，可有效避免二审对上述问题重新进行审理，进而集中解决争议问题，实现二审终审。

　　2“统一裁判尺度”已有路径在基层法院功能受阻的样本分析

　　统一裁判尺度的已有路径，主要立足于规范统一和审级调控等方面，在实践中的确发挥了一定的作用。然而，上述路径除了自有效度的局限之外，还存在着面向基层法院针对性不足的问题：

　　1法律及司法解释明确，裁判结果仍难统一

　　法院内部存在民、刑、商事、知识产权、行政等审判部门的划分，而各部门之间除依据部门法不同划分外，尤其是在民、商、知识产权之间，还会以民事案由进行划分。然而，案件的完整的客观事实、可能在法律关系上跨越各个部门法，而长期沿袭的审判分工，已经在各个部门间形成了自成体系的审判思路，而相互之间的差异，可能导致法院内各个部门对事实的裁断尺度不一。例如，企业管理层等核心员工违法离职，既可能引发劳动争议纠纷，亦可能引发不正当竞争纠纷。其中所涉及的基本事实一致，一方面是员工因违反了竞业禁止或是保密协议而引发劳动争议纠纷，另一方面会因为新雇主的聘用行为产生不正当竞争纠纷。由于事实存在牵连关系，故既可以是劳动争议的合同之诉，也可以是侵犯民事权利的侵权之诉，诉由会因当事人诉请不同而不同，并最终决定由知识产权庭或是劳动争议庭审理。而两个审判部门在概念体系、价值取向、判断原则上存在差异，因而对于同一事实的认定可能出现差异、具有不同的审理思路，导致裁判结果出现差异。此外，同口各部门的职能分工不同，也可能导致裁判尺度不一。

　　典型案例一: 被告人甲（成年人）、乙（未成年）等人因在KTV唱歌过程中产生口角，后甲、乙通过电话多次联系约架；其后，双方各自纠结若干人进行聚众斗殴。后检察院诉至法院，按照新刑事诉讼法要求，甲、乙的案件分别由普通刑事庭和未成年人审判庭审理。由于甲乙是对殴且分案审理，两个庭室的两名主审法官对事实认定、量刑幅度均存在争议，拟做出的判决中甚至出现甲、乙刑期一致的情况，既未体现出同一法院裁判尺度的统一，亦未体现出对未成年人的量刑宽宥。

　　2已有在先判决，裁判思路仍难统一

　　理论上，一旦终局判决被确定，就成为最终解决纠纷的判断，它不仅拘束双方当事人，使之服从该判断的内容，使之不得重复提出同一争执，同时，作为国家机关的法院当然也必须尊重国家自己所作出的判断，既有的生效判决不论对当事人还是对法院都具有强制性通用力。目前，最高院通过发布指导性案例、在《最高人民法院公报》刊载案例、下发典型案例的方式，尝试发挥裁判的既判力。然而，关于该类案例如何在裁判文书中援引、违反该裁判要旨的判决效力如何，并无明确的法律规定，导致适用作法不一。例如，最高院下发至各高院的裁判文书中认为：“被告不存在是否‘适格’的问题，仅存在是否‘明确’的问题。人民法院不应以被告不是争议的法律关系中的义务主体或责任主体为由，裁定驳回原告对被告的起诉。只要原告提出了明确的被告，且符合其它起诉条件，人民法院就应当受理并进入实体审理程序，以判决形式对双方权利义务和民事责任做出裁判。” 在该案例发布之后，我市部分基层法院参照适用，并改变了既往的做法。而由于各中院对于是否参照该判例并无一致意见，导致在二审中，各院均有多件民商事案件因不符合既往做法被改判。此后，市高院对此问题进行了统一，认为，该案例不具有司法解释的效力，因此无须严格参照适用。此外，在民刑交叉、民事行政交叉案件中，在各口内毫无争议的生效裁判，在发生交叉时却可能产生冲突，此时，冲突的裁判导致裁判尺度无法统一。

　　典型案例二： A公司与B公司存在一项业务往来，该业务由A公司业务员甲持有该公司公章负责与B公司交涉。后甲从A公司离职，A公司未通知B公司且未从甲处取回公章，甲亦未主动交回公章。后甲持有该公章，声称代表A公司与B公司签订债权转让协议，将A公司对B 公司的一项债权转让给C公司（甲为C公司的实际控制人），后B公司将款项返还给C公司，甲再从C公司获取该利益。检察院以甲犯诈骗罪诉至法院，在确定被害人问题上，刑事法官与民事法官产生了分歧。刑事法官认为，依据在先刑事裁判，本案的合同关系是虚假的合同关系，故应以当时的主观故意和行为的对象方作为被害人，该利益应当返还给B公司。民事法官则认为，已有民事裁判均认定该行为系表见代理，即 “本人以某种可归责的方式产生了这种权利外观”，故B公司属于正常履行债务，甲行为侵害的是A公司的债权，该利益应当返还给A公司。

　　3已有审级制度，判决尺度仍难统一

　　审级制度是一国司法制度的重要组成部分，其基本功能有三：纠正错误裁判、统一裁判尺度、确保司法的终局性。然而实践中，虽有审级制度，裁判尺度在“终审”意义上的统一并不能真正实现。二审法院在同一时期可能出现各个合议庭认识不一致的裁断，导致基层法院在案件审理中缺少统一的尺度；同时，二审法院内部调整各部门主管案由，也可能导致原来沿袭的审判思路，因为部门分工的调整而发生变化，使得案件的处理结果前后不一致。此外，由于二审终审制的缘故，绝大多数案件都只能是由中院进行终审。而我国现有高级人民法院30余个，中级人民法院300余个。这样庞大数量的终审法院和较低的审级，无法避免众多的终审法院在法律的理解和解释上产生差异、冲突和矛盾，亦很难实现司法裁判和法律适用上的统一。

　　典型案例三：被告人甲交通肇事一案，一审判决因未将保险公司列为刑事附带民事诉讼被告人而被发回重审。时隔半年，被告人乙交通肇事一案中，一审法院根据前案中二审法院的意见将保险公司列为刑事附带民事诉讼被告人，但在上诉审中，二审法院又认为不宜直接将保险公司作为刑事附带民事诉讼被告人，并将案件发回重审。

　　4已有办案参考，具体应用上仍难统一

　　实践中，上级法院就某一部门法在具体适用过程中的问题达成的会议纪要等工作意见，一定程度上对基层法院如何进行法律适用发挥着指导作用。但这种工作意见的形式，往往缺乏牢固的法律依据，甚至是在法理法规未做出禁止性规定时，“越权”禁止某种行为，导致案件处理的社会效果较差。而法官在办理案件的过程中，为避免此种情况，可能会不依据上级法院的工作意见进行处理，引发同类案件裁判尺度不统一的问题。即便在有统一的工作意见时，也可能因为工作意见的适用范围所限，不能在全院范围适用。如审判部门接受当事人财产保全申请，在实际保全时才发现保全标的系已被本院执行部门另案冻结的案款，此时是再次冻结还是告知保全申请人提供新的财产线索?再如，立案部门受理案件是仅从民事诉讼法规定的立案标准出发，还是适当进行立审执会商，考虑案件进入诉讼程序可能产生的社会效果、案件审结后是否可能面临无法执行的“空判”结果等?这些问题在现有路径中均无法解答，处理时极易发生裁判尺度不统一的问题。

　　典型案例四：公司A开发建设某小区，其与公司B签订了《建筑工程施工合同》（B持有A60%的股份）。 B与劳务公司C签订了转包协议，由C对项目的部分工程进行实际施工。后B与C由于工程款支付、施工组织等问题发生争议，更换了施工队继续施工，工程竣工期限延误一年。xx年，C诉B要求支付工程款1000万（前案），该案判决C胜诉。xx年， A称向业主支付了逾期交房违约金1100万，向B和C共同提出违约之诉（后案），称因该两者之间的纠纷导致其延期交房，要求双方赔偿其违约金等损失并申请保全B应向C支付的案款1000万元。法官裁定准予保全。因C迟迟没有得到判决确认的工程款1000万元，其所拖欠农民工的工资、材料供应商的货款均未清偿，农民工和其他债权人对法院执行部门意见极大，认为A、B串通假案逃避执行，执行部门予以包庇。类似案件在某基层法院短时间内发生三起。

　　3基层法院统一裁判尺度的路径检视

　　在已有路径无法解决上述案例的问题，而法院又不能以“独立行使裁判权”为由拒绝解决裁判尺度不一的问题时，以往的惯常做法通常成为解决问题的主要方式。以上述四个案例的解决为例，可检视基层法院统一裁判尺度的现有路径：

　　由此看来，基层法院自身统一裁判尺度的现有路径为对内请示汇报并提交审委会讨论决定的方式。当合议庭对案件处理争议较大，或合议庭、主审法官在个案的认定事实和适用法律的过程中把握不准时，往往层报请示庭室领导、主管副院长、院长，最后将案件提交审委会，由审委会通过集中讨论案件后做出审理意见。审委会做出以“会议纪要”、“决定”或“规范”等不同形式体现的会议决议，并将此意见反馈发送至合议庭或主审法官后，合议庭、主审法官必须遵守。

　　3、基层法院审委会“统一裁判尺度”功能的理论检视

　　1“统一裁判尺度”视角下审委会制度存在的必要性

　　1、反向抑制司法行政权力的扩张。司法裁判权与行政权分离一直是人民法院改革的司法方向。最高院《关于审判权运行机制改革试点方案》（以下简称《试点方案》）规定改革目标之一，为建立符合司法规律的审判权运行机制，消除审判权运行机制的行政化问题。在确保“裁判尺度统一”的实践中，司法行政权力的参与比例较高。例如，有的基层法院仍全面保留院、庭长签发文书制度，以“层层把关”的方式统一本部门、庭室的裁判尺度，对于疑难、复杂或者合议庭存在分歧的案件，常以庭长、院长意见定夺，从一定程度上形成了对于行政管理体制的依赖。而审委会作为法院内部的最高审判组织，在性质上并非一般的行政管理机构，其自身功能相对纯化，因此，在担当统一裁判尺度重任上具有独一无二的作用。而充分发挥“最高审判组织”的作用，形成“主审法官（合议庭）——审判长联席会——专业委员会——审委会”的以审判权为核心的几层架构，确保裁判的作出一直处于审判组织的权限内，可反向抑制司法行政权力的扩张。

　　2、是办案责任制的科学补强。党的十八届三中全会决定提出：要改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。对部分学者认为，审委会统一裁判尺度将妨碍法官或合议庭依法独立行使裁判权的观点，笔者认为，以基层法院为例，即使在我国经济发展较快、法制建设较早、法官素养较高的地区，仍然缺乏以法官为中心或本位的司法模式所依托的特殊政治结构、法治传统、精英崇拜文化、法律职业共同体、法官执业保障制度等必要的社会基础。因此，完全地否认审委会的制度功能，强调以法官为中心，目前来看仍是不成熟的。另外，从制度性规定看，无论是《宪法》还是《法官法》都清楚地表明，我国司法审判是以法院而非法官为主体或本位的，相关的制度设计也围绕法院作为审判主体而展开。因此，法官在形成裁判的过程中，不应绝对地排除其他主体（如审委会）的参与，这种参与既能为法官的裁判提供智识和经验方面的指导与帮助，又能通过统一裁判尺度，对法官裁判行为进行恰当制约。

　　2基层法院审委会 “统一裁判尺度”制度功能的理论回溯

　　如上所述，基层法院审委会在统一裁判尺度的实践中发挥了其特有的场域效果，而反观审委会制度的理论基础后，笔者发现，统一裁判尺度亦是审委会机制的主要制度追求。《人民法院组织法》（xx年）第10条规定：“各级人民法院设立审判委员会……任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”对该法律文本进行解读，审委会的功能主要包括三种：司法审判功能、经验总结功能和审判管理功能，而这三个功能均指向了统一裁判尺度的三个向度。

　　1、经验总结功能和审判管理功能规范审判权的运行。审委会的经验总结功能主要体现为制定相关审判规则、研究类案处理建议等。文义上看，“总结审判经验”是审委会的功能之首，通过讨论案件发现审判规律，对某些共性问题的处理方法或对某类案件的法律适用问题形成较为统一的认识，并以会议纪要等形式固定下来发至全院执行；通过对二审发回重审、改判和再审案件的评查和错案复议，分析原因并提出自查、整改建议，发挥对类案的指引作用；拓展审委会经验总结功能的影响范围，通过总结提升审判质效、提高司法能力等方面的先进经验和方法，如、完善诉讼与非诉讼纠纷解决对接机制等先进经验，以会议纪要的形式公布，并通过宣传推广向外辐射，在一院之外实现更大范围的裁判尺度统一，规范审判权的运行。案例二中，若审委会能对典型案件中刑民法官的不一认识进行统一，并将该经验总结推广，无疑会为其他承办人，甚至其他法院处理此类案件积累经验并提供参考。

　　审委会讨论的“其他有关审判工作的问题”主要即为审判管理问题。如审委会专题学习新出台的法律法规，在全面、准确把握新法精神实质的基础上，充分发挥在案件质量管理中的监督和指导功能。如典型案例四中，发现个案问题后及时出台了关于保全工作的规范，做好了部门之间审判工作交叉问题的协调处理，统一法律适用，避免“同案不同处理”的不规范现象再次出现。

　　2、司法审判功能提高公众对司法的信任度。实践中，司法审判功能即讨论决定个案的功能，是实践中基层法院审委会目前主要的工作。作为法院最高审判组织，审委会当然具有审判功能，其对重大或疑难案件进行个案讨论后做出的决定，合议庭必须执行。通常而言，审委会做出的个案最后决定，往往既考虑到法律适用问题，也兼顾了审判的社会效果，因此，决定能较为全面地反映当事人和公众的诉求，案件处理结果能较好地被当事人接受，从而提高公众对司法的信任度。

　　3、三项功能间接促进法律指引功能作用的发挥。司法审判功能、经验总结功能和审判管理功能三项功能在统一裁判尺度，直接规范审判权运行，提升公众司法信任度的同时，间接起到了引导公众正确认识法律、理解立法初衷的作用，营造了尊法守法的司法环境。

　　4、基层法院审委会“统一裁判尺度”的实现障碍

　　如上所述，基层法院审委员统一裁判尺度的制度功能预设和实际运行效果在一定程度上总体上看是统一的，效果也较为显著。但另一方面，审委会机制在实践中存在的一些问题也影响了其统一裁判尺度功能的充分发挥。

　　1理论障碍：审委会主体地位受质疑

　　xx年《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》（以下简称《实施意见》）明确：审委会是人民法院的最高审判组织。但此处的 “最高”既不是审级，也不是行政级别，更不是法官级别，“最高审判组织”的地位如何体现和保障尚不明确，导致审委会会议决定的内容虽传达至全院各部门，理论上也要求全院各部门予以遵守，但因做出该决定的主体定位不明确，导致会议决定的效力存疑。此外，作为审判组织，审委会讨论决定案件的过程却“密不示人”，庭前告知、回避申请、参与审理、上诉权等当事人应该享有的重要程序性权利在审委会制度中均是缺位的，即审委会作为审判组织行使其权利，却未负担相应的义务，导致其作为审判组织的主体地位备受质疑。

　　2功能偏废：审委会职能分布不均衡

　　根据上述文本解读，审委会的首要职能应是总结审判经验，其次才是讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。实践中，审委会讨论的事项主要依赖于合议庭或案件主审法官的提交，但审判部门的合议庭或案件主审法官客观上缺乏发现宏观审判质量问题的能力，难以启动与审判经验总结或审判管理相关的讨论程序。由此导致基层法院审委会的职能分配不均衡，讨论个案的职能过度膨胀，基层法院尤为突出。以海淀法院为例，xx年至xx年，召开审委会68次，讨论案件487次，组织专题学习仅2次，出台规范性意见仅9件。

　　审委会更多时候沦为推动个案流转的机构导致其统一裁判尺度的功能严重受限。如案例二，虽涉及同一案件在民刑案件中工作思路的统一，但由于形式上仅是对个案的讨论，尽管在审委会内部达成共识，也缺少向外辐射的出口和空间，无法保证此后类似案件做出相同处理。

　　《试点方案》中要求，审委会应“大幅度限缩讨论范围”并“应当严格限定范围，且仅限于法律适用问题”。在这一要求下，转变审委会传统职能的发挥，探索从“个案”裁断到“普遍”问题指导的有效路径，既能及时有效有针对性，又能保证一定的普适性，是审委会改革亟待探索的问题。

　　3机制粗糙：审委会决定效力受限制

　　1会议决议形式不统一

　　实践中，基层法院审委会的会议决议主要存在以下三种形式：会议决定、会议纪要、指导性意见。

　　会议决定的形式主要适用于以下情形：审委会就个案如何认定事实和适用法律的最后意见、与审判执行工作相关的规范意见、法官的任免决定等，发送对象为具体案件合议庭、主审法官或相关部门；会议纪要与会议决定相比，内容更加全面，既反映多数意见，也反映少数意见，发送对象为全体审委会委员；指导性意见的形式主要用于总结审判经验，发送对象在实践中存在不一致的现象。

　　会议决定、会议纪要和指导性意见三种形式，理论上讲应根据会议决议的内容不同适用不同形式，但实践中存在同一事项适用不同形式而在发送范围和文件效力方面存在差异的现象，影响裁判尺度的统一。如会议决定的发送对象为具体案件主审法官，由此决定了在案件处理结果以法律文书的形式展现给当事人或向公众公开时，应该反映出审委会的最终意见，效力仅及于具体案件；而会议纪要通常不公开，一般不具有强制约束力，因此往往要将会议纪要内容以“通知”等形式进行二次转换后，才能指明执行范围和要求；使用指导性意见的形式发布审委会意见，则存在逻辑不严谨的问题。一般来说，指导性意见是不具有司法解释权的主体对司法实践经验的总结和执法尺度的统一，包括会议决定、会议纪要、通知、意见等形式，因此不应与会议决定和会议纪要并列为同一序列的形式；且存在不同形式约束对象不同，效力范围也有异的问题。

　　2个案决定上升至一般指导的实践不足

　　审委会发挥总结审判经验等一般指导的功能，根本在于从讨论疑难、复杂、新型案件，或具有典型示范效应的类案的处理方案入手，加以总结，并升华为一般性规范。实践中，审委会却常常止步于个案决定，其一般指导性功能往往被虚化。以案例二为例，刑事法官和民事法官对同一事实认定产生分歧的个案并不鲜见，除本案中对诈骗和表见代理的标准判断认识不一之外，海淀法院的刑事法官和民事法官对“一房二卖”、“一物多卖”等现象的认识也存在分歧，前者认为应视此行为为诈骗追究刑事责任，后者则认为此现象是市场经济环境下不可避免的交易问题，通过物权法和合同法即可较好地解决，如动辄追究刑事责任，既无益于所有权制度的发展，也将无限提高交易成本。此类案件在近三年来不止一次提交至海淀法院审委会进行讨论，但最终均只落实到个案处理，至今尚未通过总结不同个案存在的共同问题，对刑民尺度进行统一的规范。由此导致，当事人到公安机关报案后、刑事案件立案前，关联的民商事案件是否受理操作不一，司法公信力也随之受影响。

　　3效果反馈机制欠缺

　　其一，内部的效果反馈机制缺失。按照类比原则分析，二审的“终审”作用以“维持原判”、“发回重审”、“依法改判”等方式体现其制度效果。反观基层法院审委会制度，其内部缺乏效果反馈机制。如合议庭认为会议决议，尤其是个案决定不科学或不合理，或出于其他原因而未执行该会议决议时，没有评价该行为的明确标准，审委会功能可能被虚化。目前，对法律规定“需要经审委会讨论”的案件进行上诉审时，实践中较为统一的做法是查阅审委会的讨论记录及决定，判断最后的判决是否与审委会的决定一致。以海淀法院为例，尚无一例违背审委会决定的案件。但如在二审过程中，发现一审处理结果违背审委会决定，对此类案件是否应发回重审?如果发回重审，又不属于新民事诉讼法和新刑事诉讼法发回重审的应有情形，于法无据，此时，如何维护审委会决定的效力?这些问题，都是目前的审委会制度设计无法回答的。

　　其二，外部的效果评估机制缺失。目前，基层法院审委会讨论案件不具有公开性，对于提交审委会讨论的案件，当事人并不知晓，审委会缺乏足够的外部监督，也没有对其工作效果进行评价的外部机制。如，作为最高审判组织，本应适用回避制度，但因当事人、辩护人无从知道案件被提交审委会、参加讨论的委员、讨论案件的时间等，法律也未规定审委会回避的合理程序，致使当事人无法行使其申请回避的诉讼权利；同时，法律对审委会委员回避也缺乏程序监督和追责机制，致使委员怠于申请自行回避，甚至出现利用委员身份，发表影响公正处理的意见的现象。外部效果评估机制的缺失，使审委会集体失误，个案当事人为审判权失范买单的情况难以避免。如案例一中，审委会在讨论决定乙案时，未充分考虑到关联案件甲案，导致两案裁判尺度的疏失，在甲乙两案被告人均未上诉的情况下，该疏失无法经由二审程序予以矫正，乙案被告人的合法权益实际上被“牺牲”了。另一方面，虽审委会制度倾向于在法院内部适用，不要求公开会议决议或在裁判文书中直接援引，但外部效果评估机制的缺失，将导致多数提交审委会讨论但不涉及机密性、敏感性的一般案件被“秘而不宣”的程序最终决定，这种不公正的程序待遇有违现代司法公开、程序公正的要求，将在一定程度上削弱公众对司法的信任程度。

　　4运行低效：人员构成及机构组成有待优化

　　《实施意见》中规定“确保审判委员会组成人员成为人民法院素质最好、水平最高的法官”、 “各级人民法院应当配备若干名审判委员会专职委员”。然而目前，全国各基层法院，审委会人员构成主要为院领导及庭长，其中既有办案一线庭室的领导，也有来自综合审判业务部门、甚至司法行政部门的领导，而极少有无行政职务的普通法官。理论功底深厚、知识背景全面的一线年青法官，进入审委会的机会较少，导致审委会在讨论案件时，缺少对实践中最前沿问题的感知，对于其中涉网络传播、涉金融及涉游戏类的年轻人较为关注的话题，许多委员由于年龄和生活经历所限，并不熟知，而导致对许多问题可能存在因循守旧、信息落后导致判断失准。同时，《试点方案》中倡导“审判委员会委员享受副院长待遇，其法官等级比照副院长等级确定”，由于法院自身职数的限制，使年青法官不进行职务晋升、跨越中层副职或者正职而直接进入审委会的做法很容易在人事任用上引起争议，为确保队伍稳定，直接选任年青法官为审委会委员的可能性将减低。在实践中，专职委员的作用亦未得到合理的发挥，更多成为解决干部职级的一项机制。

　　此外，基层法院几乎均未设置专门的审委会办事机构、由于人员不足，也没有专职从事审委会工作的人员，一般由审判管理办公室或者研究室的人员负责相关事务性工作，因此，缺乏搜集并发起相关议题的动力和能力。

　　5约束不足：审委会委员履职考评机制缺失

　　xx市高级人民法院《关于深化审判权运行机制改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出：要探索建立审判委员会履职考评的具体工作机制。履职考评机制，既是规范委员工作的重要环节，又是促进审委会功能发挥的有效保障。然而，目前对于考评项目的设置、考核机构的设置及考核结果的运用均存在一定程度的障碍。首先，就考核项目而言，就审委会委员考评来说，主要可量化的考评项目为：出勤率、直接审理案件数、参与讨论案件数量、发言及提问的数量、提案数量、意见与最终决定一致的数量等。而不可量化的因素，包括对审委会、对整体审判工作的贡献均无法衡量。而可量化的考评项目中，如何确定其中的权重，如何区分院长、庭长、普通法官、专职委员的标准，也需要进行科学分析。在实际运行中可能还会和院内其他考核制度交叉。其次，在考评主体的选择上，由于审委会委员履职较一般法官具有特殊性，由院考评委考核，还是由干部处或者审判管理办公室考核，较难准确定位。此外，经过调研，xx市各基层法院均未制定完备的审委会委员选任、退出机制，考评结果如何运用，实现奖惩分明的激励效用，需要进一步进行考量。因此，短期内要建立起审判委员会委员履职考评机制，实际运行难度较大，需要与法官选任与惩戒制度相匹配，才可能逐渐建立完善。

　　5、完善审委会“统一裁判尺度”功能的改革构想及借鉴

         三向度的回归1规范审判权运行的回归1明确审委会作为审判组织所应承担的程序性义务

　　审委会做为最高审判组织，其司法审判、经验总结和审判管理三项功能，最根本的目的和最直接的效果是规范审判权运行。但审委会机制是否能切实发挥此种功效，根本在于“最高审判组织”地位内涵和外延的界定。同时，从理论上完善审委会所应承担的、与其所享有的权利相匹配的程序性义务，并在相关法律中予以明确，避免出现各法院审委会职能不统一的情况。

　　2设立审委会办公室

　　《实施意见》中提出：中级以上人民法院可以设立审委会日常办事机构，基层人民法院可以设审委会专职工作人员。对于xx市基层法院来说，结案数量、审理的新类型案件、面临的法律适用的新问题均居全国前列，仅指定专职工作人员，无法保障审委会各项工作的充分开展，应当设立审委会办公室，作为审委会的常设机构，从院级层面有效整合各种监督手段、要素，发挥审委会的宏观指导和管理重大审判事务的职能，督办落实审委会决定、决议。

　　（1）人员组成。通过选任，由审委会委员担任审委会办公室主任、副主任，负责审委会办公室工作，受院长直接领导。对于具有调研性质的工作，可责成研究室负责；对于具有审判管理性质的工作，可以责成审管办负责。设立审委会专职或兼职秘书一至两名。

　　（2）主要职责。一是日常事务。审查提交审委会讨论的案件及有关事项的材料，进行登记和排期，整理和发送会议材料，负责会议记录，整理会议纪要；组织审委会讨论重大或疑难案件以及其他有关审判工作的问题；组织审委会委员旁听、评查案件庭审，学习审判业务。

　　二是审判管理。督办、检查审委会决议的落实情况；对审委会讨论案件中出现的典型情况，不定期编制审委会情况通报；制作并发布审委会指导性意见；调研案件中出现的跨专业交叉的问题、制约审判质量效率效果的重点和瓶颈问题，并及时将调研成果提交审委会会议讨论；组织审判工作规范性文件的立项、会签和备案。

　　三是指导专业法官委员会开展工作。安排专业法官委员会委员对于提交审委会的案件进行审查，就法律适用问题及其倾向性意见提出书面报告；对于经审查不需要经审委会讨论的案件，安排专业法官委员会出具对案件裁判的结论性意见，供合议庭参考；安排专业法官委员会委员审核审委会讨论决定案件的裁判文书；指导专业法官委员会对于本专业中的新类型、疑难案件的裁判难点及尺度进行调研，形成具有院内指导意义的规范性文件；安排专业法官委员会委员审核拟向上级法院提交的参阅案例、指导性案例等，提出结论性意见。

　　3明确审委会委员的权利及义务

　　（1）履职保障。对于审委会拟讨论的案件，审委会委员有提前向承办人或合议庭询问案情、阅卷的权利；审委会委员在讨论或者表决案件时发表意见，不受追究，但违法违纪和违反职业道德的行为除外。

　　（2）履职义务。审委会委员应该尽量保证出席审委会会议，积极参与案件讨论，认真参加业务学习。每年度，审委会办公室将对委员的会议出席、参与案件审理、参加业务学习等履职情况进行综合汇总并备案。

　　（3）自行回避义务。对于审委会会议提交的案件，审委会委员认为自身存在需要回避的情形时，应自行向审委会办公室提出，并做书面说明。

　　（4）保密义务。提交审委会讨论的案件资料，以及审委会讨论案件的具体情况、记录和决议属于审判工作秘密。审委会委员应自觉遵守会议纪律，禁止私自录音、摄像等。违反上述规定，情节轻微的，给予批评教育；情节严重或造成严重后果的，依纪依法追究责任。

　　4完善审委会人员组成

　　（1）完善审委会的人员构成。除院领导等当然成员外，应吸收政治素质好、审判经验丰富、审判业绩优秀的审判长、主审法官担任审委会委员，并可以探索采取全体法官推选的机制确定提名人员。

　　（2）设立专业法官委员会。在全院范围内选取审判业务过硬、理论功底深厚的法官，成立刑事、民事、商事（含知识产权）、行政等若干专业法官委员会，由审委会委员按照自身的专业，通过选任担任相应委员会的首席委员。专业法官委员会日常工作由审委会办公室进行协调。该委员会的主要职责：负责审查提交审委会的报告，并就法律适用问题及其倾向性意见提出书面报；负责审核通过拟向上级法院提交的参阅案例、指导性案例等，提出结论性意见。

　　2提高公众对司法信任度的回归

　　1、统一会议决议的形成方式。审委会会议决议的形式将影响其效力范围，决定决议内容是否体现在对外的、与当事人利益相关的裁判文书中，从而影响公众对司法的信任度。因此，应区分适用，规范会议决议的文书形式、制作程序、发布对象和适用范围，以形式的统一规范会议决议的效力。对个案的讨论意见应适用“会议决定”的形式，以确保审理意见的最终性和不可更改性；对审判经验的总结和其他审判工作的普遍性意见应适用“规范性文件”的形式，在法院内部起到规范裁判权的作用，并最终落实到个案的裁判中。

　　2、构建效果反馈机制。审委会做出的最后决定，一般都是以正确适用法律，切实保障当事人合法权益为原则的，因此，审委会决定是否落实往往关系着当事人权益是否实现，司法公信力是否得以树立，而审委会决定的落实则需效果反馈机制予以反向保证。一方面，通过建立审委会委员旁听制度构建内部效果反馈机制，审委会做出决定的案件再次开庭的，组织审委会委员旁听庭审，加强对审判工作的实时监督，对庭审中存在的问题，庭后及时要求改进，通过监督落实审委会决定；同时，由审委会办公室人员组成监督小组，负责督促、检查和落实审委会会议决议内容，维护审委会在规范审判运行方面的权威性。另一方面，构建外部效果反馈机制，对提交审委会讨论的、不涉及机密性、敏感性的一般案件，应通过告示或单独告知的形式通知当事人，确保程序公正；同时，允许当事人就案件的处理结果向审委会提交书面材料，充分发挥当事人的监督作用，既将外部评价的任务适当转移至与案件利益攸关的当事人之上，也通过程序公开提高当事人对司法的信任度。

　　3、审委会决定、决议的公开及查阅

　　（1）决定、决议的公开。合议庭或主审法官应当将审委会关于案件作出的决定或决议及其理由反映在裁判文书中。审委会决定、决议，可以向当事人公开。

　　（2）会议记录的查询。审委会办公室应在年终时将会议记录、审委会决定、决议、录音光盘、审理报告等资料交档案科存档。

　　会议记录仅允许该案相关审判人员查询。查阅会议记录时，应填写查阅审委会记录申请表，由审委会秘书报院长审批后查阅。

　　3实现法律指引功能的回归

　　法律指引功能是“统一裁判尺度”的核心价值，既包括建立较为稳定的行为指引，也包括基本一致的裁判尺度指引。根据《四五改革纲要》精神，本轮司法改革的重心是加强主审法官、合议庭办案责任制，维护独立审判原则。因此，在此改革背景之下，应明确案件应主要由主审法官进行审理，应尽可能限缩审委会进行个案讨论，确立审委会讨论重大、疑难、复杂案件的原则。这需要改变以传统案件讨论为主的“统一裁判尺度”的工作职能，探索行之有效的新的工作方法，突出其一般性指导和审判管理职能的目标，回归到审委会作为法院内部决策和管理中心的立法本意。

　　1加强对审判工作的宏观指导

　　（1）确立审委会宏观指导审判工作的基本方式。确立审委会对审判形势总体工作指导的方式是发布审委会指导性意见。审委会将不定期公布审委会指导性意见、明确贯彻落实的主责部门。指导性意见主要内容包括：结合各项审判质量考核情况及审委会会议中发现的案件审理、审判管理等方面存在的问题，就工作改进提出相应意见；根据每月工作统计分析、季度和年度案件质量考评报告，分析审判工作形势，预测各类案件数量、热点、难点等方面的变化，督促相关庭室提前采取措施。

　　（2）建立法律适用指导机制。对于案件审理中发现的某一类问题、难点或者审判实践中形成的经验做法，副院长、庭长应当适时召集审判长联席会、专业法官会议，分析研究问题，统一裁判思路，总结审判经验，并将会议记录在相应范围内发布，用以指导相关审判工作。会议讨论成果在全院具有普遍指导意义的，可以提请审委会讨论决策。

　　（3）加大对先进审判经验的推广力度。加强各部门在发挥审判职能、提高司法能力、强化司法公信方面的先进经验、方法的推广力度，尤其是在提高审判质量考核管理体系指标排名、提高审判质效方面的先进经验的总结，并及时形成提案提交审委会讨论。审委会将以公布指导性意见的方式，加大对先进审判经验的推广力度，发挥优秀部门及审判人员的榜样示范作用。

　　（4）加强审委会对案例报送工作的指导。加强审委会对案例报送工作的指导，要求拟报送高级法院的案例提请审委会讨论通过，审委会讨论相关案例时，承办人应该列席接受询问，在确保案例具有足够的示范效应后，一方面提交高级法院作为参阅案例，另一方面通过本院官方网站或法制宣传等方式予以公开，加大典型案例的推广力度，引导公众依法行为，促使潜在诉讼群体的诉讼期待，实现法律示范指引功能的回归。

　　（5）对审判工作差错进行监督。讨论案件评查过程中的个案评查报告及季度评查报告，对审判工作中发生的重大差错进行分析、形成初步意见，并确定相关人员责任。

　　2限缩审委会讨论范围

　　具体范围包括：重大、疑难、复杂案件中的法律适用问题；本院已经发生法律效力的判决、裁定确有错误需要再审的案件；在法定刑以下量刑且减刑幅度过大、拟宣告无罪、拟判处缓刑的刑事案件；可能向上级法院移送的刑事案件；在本地区有重大影响的案件；中央或市级领导机关挂帐的涉诉信访案件。

　　3完善提案过滤机制

　　将提案内容由案件审理报告进一步扩大至先进审判经验介绍、各部门制定的涉及审判的规范性文件、涉及全院审判工作情况的调研报告、需要审委会协调的事项等其他可以提交讨论的事项；建立审委会提案过滤机制，所有提交审委会讨论的案件均由审委会办公室、专业法官委员会进行审查并作出书面报告；规范提交方式，各部门提交提案时，除提交审批表外，审理报告均通过内网电子邮箱传送给审委会秘书，无须提交纸质版，逾期提交及未按规范提交的提案，均须由主管院领导直接向院长汇报，由院长决定是否列入议程。

　　4建立审委会备案制度

　　建立备案制度强化对规范性文件的管理。一是合议庭与审委会就案件处理意见产生重大分歧时，将双方意见记入会议纪要，由本院审委会办公室备案入档，平衡审委会决定和法官依法独立行使裁判权间的冲突；此外，审委会可以指定相关部门协助专业法官委员会，就审判工作的某一问题起草工作规范；各业务部门可自行制定涉及审判工作的规范性文件，尤其是新法实施后新问题的统一实施。上述规范性文件均须经审委会会议讨论决定，并在院内部统一公布实施；各部门制定的本部门工作规范，应向审委会办公室提交书面材料备案。二是制定出台与审判权规范运行相关的规范性文件时，向上一级人民法院汇报，并由该院审委会办事机构备案入档，主动接受上级法院监督，防止出现集体失范。

　　5实行对新类型案件、法律适用上的“首例”案件的审执情况监督

　　结合上级法院确定的工作重点及各院实际，对新法实施后的新类型案件、在法律适用上具有示范意义的“首例”案件的审判执行情况进行专项监督，便于统一裁判尺度。业务部门认为应该提交的其他类案，也可按照《审判委员会工作规则》提交书面报告，由院长决定是否列入会议议程。

　　6、结语

　　《四五改革纲要》中提出，要“健全完善确保人民法院统一适用法律的工作机制”。审委会作为法院内的最高审判组织，其具有司法审判、经验总结和审判管理三大职能，而统一裁判尺度既是审判经验的总结，又是审判管理职能的发挥。同时，相对于传统的行政管理方式，由审委会对案件审判进行指导，更加符合司法规律。因此，以裁判尺度统一为出发点，统摄审委会改革全过程，在改革中明确审委会职能及工作内容、完善运作方式、加强履职保障和考评，对于最终形成统一适用法律的工作机制，将是具有深远意义的破题之举。