绥芬河市土地利用总体规划、主体功能区规划、城市总体规划实施评估报告

时间：2020-11-22 11:37:09 来源：蒲公英阅读网 本文已影响人

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　 绥芬河市 土地利用总体规划 、主体功能区规划、城市总体规划 实施评估报告

　绥芬河市自然资源局 二〇一九年八月

　目录 土地利用总体规划、主体功能区规划 实施评估

　...........................

　4 4 前

　言

　................................ ..............................

　5 5

　第一章

　土地利用总体规划基本情况

　................................ ...

　6 6 第二章

　主体功能区规划基本情况

　................................ .....

　8 8 第三章

　规划评估背景

　................................ ...............

　9 9 第一节

　区域概述 ................................................ 9 第二节

　土地利用总体规划指标 ................................... 11 第三节

　主体功能区发展定位和功能分区 ........................... 12 第四节

　社会经济发展对土地利用的新要求 ......................... 17 第四章

　评估的目的、原则和依据

　................................ ....

　20 第一节

　评估目的 ............................................... 20 第二节

　评估依据 ............................................... 20 第五章

　土地利用总体规划执行情况分析

　..............................

　23 第一节

　规划目标实现程度评估 ................................... 23 第二节

　规划布局和管制分区情况 ................................. 28 第三节

　中心城镇建设用地空间使用情况 ........................... 29 第四节

　土地利用重大工程和重点建设项目实施情况评估 ............. 30 第五节

　违法用地情况评估 ....................................... 30 第六节

　土地规划实施情况评估 ................................... 31 第七节

　规划实施保障措施执行情况 ............................... 31 第六章

　主体功能区执行情况分析

　................................ ....

　33 第一节

　功能分区评估 ........................................... 33 第二节

　规划实施保障措施执行情况 ............................... 34 第七章

　土地规划与经济社会发展适应性评估

　..........................

　36 一、规划指标对经济和社会发展的满足程度评估 ..................... 36 二、规划布局与实际建设的一致性评估 ............................. 37 三、用地潜力对经济增长保障性、贡献性评估 ....................... 38 第八章

　土地利用总体规划实施取得的成绩和存在的问题

　................

　39 第一节

　取得成绩 ............................................... 39 第二节

　存在的问题及原因 ....................................... 40 第三节

　空间规划编制中解决问题的对策建议 ....................... 41 第九章

　主体功能区规划实施取得的成绩和存在的问题

　..................

　44 第一节

　取得成绩 ............................................... 44

　第二节

　存在的问题及原因 ....................................... 45 第三节

　空间规划编制中解决问题的对策建议 ....................... 46 第十章

　土地规划、城市规划之间矛盾和问题分析

　......................

　48 绥芬河市城市总体规划（ 2011- -0 2030 年）

　规划实施情 况评估报告

　..........

　58 一、规划编制批准情况

　................................ ..............

　59 二、规划基本内容

　................................ ..................

　59 1.规划期限 ..................................................... 59 2.规划层次及规划范围 ........................................... 59 3.经济发展目标 ................................................. 60 4.市域产业发展规划 ............................................. 60 5.城市性质和城市规模 ........................................... 61 6.市域城镇体系规划 ............................................. 62 7.市域综合交通规划 ............................................. 64 8.市域重大基础设施规划 ......................................... 65 9.市域旅游发展规划 ............................................. 67 10.市域综合防灾规划 ............................................ 67 11.市域环境保护与生态建设 ...................................... 68 12.市域历史文化保护 ............................................ 69 13.中心城区布局规划 ............................................ 71 三、规划取得的成绩

　................................ ................

　78 1.《城市总规》实现了对地区发展的有效指导 ....................... 78 2.经济发展稳步向好，绥东试验区建设带来新机会 ................... 78 3.产业园区建设稳步推进，多元产业体系基本形成 ................... 80 4.市域交通网进一步优化，口岸通货能力显著提升 ................... 80 5.旅游业实践持续升级，形成市域经济发展新动能 ................... 81 6.中心城区基础设施不断完善，各级镇村有待加强 ................... 81 7.市域综合防灾工程不断完善，起到基本防护作用 ................... 83 8.积极开展普查工作，文化保护工作取得长足进展 ................... 84 9.“一轴、三区”的城市空间布局形态已初步形成 ................... 84 10.城市建设遵照《城市总规》，城市面貌得到提升 .................. 84 四、规划存在的问题及问题产生的原因

　................................

　85 1.市域总人口持续减少，农村居民点未按规划撤并 ................... 85 2.旅游发展尚处于初级阶段，社会认同感有待提高 ................... 86 3.缺少市域层面的公共服务设施规划内容 ........................... 87

　4.市域交通基础设施配套尚需进一步完善 ........................... 87 5.城市供热、燃气工程未达到规划要求 ............................. 87 6.“三规”管制不统一，缺乏协调机制 ............................. 88 7.历史文化遗产保护与开发有待提高 ............................... 89 8.市域防灾设施建设有待进一步完善 ............................... 89 9.中心城区公共服务设施发展迟缓 ................................. 89 五、空间规划编制中解决问题的对策建议

　..............................

　90 1.明确市域产业布局，优化各产业园区产业定位 ..................... 90 2.加强人口规模专题研究，为科学规划提供依据 ..................... 91 3.落实中俄跨境经济合作区和五个“中心”规划 ..................... 91 4.加强交通基础设施建设，完善市域综合交通网络 ................... 91 5.提出村庄分类发展指引，引导乡村地区有序发展 ................... 93 6.合理预测中心城区发展规模，提高土地使用效率 ................... 93 7.优化中心城区用地布局，合理平衡建设用地比例 ................... 93 8.进一步整合公共服务资源，建设分级公共中心体系 ................. 94 9.提高灾害风险分析重要性认识，建立防灾减灾体系 ................. 94 10.按照空间规划编制深度要求，调整市政设施规划内容 .............. 94 11.加强生态环境的系统修复和整治，构筑生态安全屏障 .............. 96 12.整合要素资源，推动国土空间规划“一张蓝图”管理 .............. 96 13.加强历史文化遗产的开发与利用，提升城市文化形象 .............. 97

　 第一部分 土地利用总体规划、主体功能区规划 实施评估

　前 言 《绥芬河市土地利用总体规划（2006-2020 年）》于 2011 年初经省政府批准实施。《绥芬河市主体功能区建设方案》于 2016 年编制完成，是构建我市有序区域发展格局的重要依据。绥芬河市土地利用总体规划和主体功能区规划的实施，对加强全市土地宏观管理和实施土地用途管制，严格保护耕地，保障重点建设项目和生态环境用地，促进土地资源节约集约利用和经济社会协调发展，提高土地、资源、人口和市场要素配置效率，加快工业化、城镇化和农业现代化进程，发挥了重要作用。

　为贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的诺干意见》（中发[2019]18 号）和《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发[2019]87 号）文件要求，黑龙江省自然资源厅印发了《关于全面开展全省国土空间规划工作的通知》（黑自然资函[2019]291 号），根据《黑龙江省自然资源厅 关于开展主体功能区规划、土地利用总体规划、城市（镇）总体规划实施评估工作的通知》（黑自然资函〔2019〕307 号）和黑龙江省自然资源局的工作部署，对绥芬河市土地利用总体规划、主体功能区规划实施情况进行评估，对规划在经济、社会与环境等方面发展变化产生的影响、规划实施取得的成效及存在问题进行定量和定性评估，就促进规划有效实施提出规划修改合理化建议。

　评估范围为绥芬河市属范围内的全部土地，包括绥芬河镇和阜宁镇。评估时点为 2018 年 12 月 31 日。

　第一章

　土地利用总体规划基本情况 绥芬河市土地利用总体规划在 2009 年开始编制，于 2011 年经黑龙江省人民政府批准实施，规划实施后共进行 3 次规划修改，在2015 年按照要求编制了规划调整完善成果，在 2017 年经黑龙江省人民政府批准实施。

　一、原土地利用总体规划编制审批 《绥芬河市土地利用总体规划（2006-2020 年）》，由绥芬河市人民政府组织编制，于 2011 年经黑龙江省人民政府批准实施。

　二、规划调整、修改情况 《绥芬河市土地利用总体规划（2006-2020 年）》，自实施以来共调整 3 次，累计面积为 870 公顷。

　三、规划调整完善编制审批情况 依据《国土资源部办公厅关于印发土地利用总体规划调整完善工作方案的通知》（国土资厅函〔2014〕1237 号）等文件的要求，编制《绥芬河市土地利用总体规划（2006-2020 年）（2015 年调整）》，规划由绥芬河市人民政府组织编制，于 2017 年经黑龙江省人民政府批准实施。

　四、规划调整完善基础数据来源 规划调整完善以 2014 年为规划调整完善基准年，基础数据和图件均采用 2014 年土地利用变更数据，并按照土地规划分类的要求对2014 年土地利用现状数据进行基础数据转换，确定了绥芬河市规划调整完善的基础数据。规划调整完善以 2014 年为调整完善基准年，

　严格落实了牡丹江市规划下达各项规划指标，确定规划期间的主要目标。

　第二章

　主体功能区规划基本情况 为更好的贯彻落实国家和黑龙江省主体功能区规划，按照省发改委《关于进一步贯彻落实国家和我省主体功能区规划的通知》和全省 2016 年度生态文明体制改革任务安排的要求，为促进形成绥芬河市社会经济和资源环境相协调的空间开发格局，结合本市自身实际情况，绥芬河市于 2016 年编制了《绥芬河市主体功能区建设实施方案》。

　根据绥芬河市“十三五”时期发展规划及城市总体规划，以村为基本单元，将全市划分为城镇与商贸集聚区、进出口加工业发展区、休闲旅游度假开发区、生态安全保护区四类主体功能区。

　本次评估即对《绥芬河市主体功能区建设实施方案》进行评估。《绥芬河市主体功能区建设实施方案》编制后没有进行过调整、修改。

　第三章

　规划评估背景 第一节

　区域概述 一、地理环境 （一）位置 绥芬河市地处黑龙江省东南部，老爷岭东缘的低山丘陵区，平均海拔 600 米左右。南、西、北与东宁市毗邻，东与俄罗斯海滨边疆区的波格拉尼奇内区接壤，国境线长 26 公里，是国家级对俄贸易口岸城市。绥芬河市交通十分便利，一条铁路、两条公路与俄罗斯相通，距俄远东最大的港口城市符拉迪沃斯托克（海参崴）230 公里，距离远东纳霍德卡自由经济区 369 公里，是我国参与东北亚和亚太地 区 国 际 经 济 合 作 的 窗 口 与 桥 梁 。

　地 理 坐 标 ：

　东 经130°55′53″-131°13′38″，北纬 44°17′33″-44°31′55″。

　（二）地形地貌 绥芬河市全境处于山地，属老爷岭山系，地势东高西低，为构造剥蚀地貌。由于构造剥蚀作用的影响，次生地形较多。山顶多为浑园形，山脊曲折且平缓，各山峰也多呈散立，相互间连续不够明显，形成了复杂的低山地形骨架，支配着境内各水线、河流的格局。

　（三）土壤 全市土壤共分为六个土类，分别为暗棕壤、白浆土、草甸土、沼泽土、泥炭土以及河淤土。暗棕壤属地带性土壤，在本市分布最广，面积最大，分布在山上及陡坡处，表土层由上到下，逐渐加厚。

　白浆土和草甸土主要分布在河谷水线两旁的平缓坡地上，河淤土、沼泽土、泥炭土受微地形支配成复区分布在河谷水线和低平的洼地。

　（四）水资源 绥芬河市内主要河流有两条，小绥芬河和寒葱河。小绥芬河施业区内河道长度 14 公里，河流水面总面积为 0.59 平方公里；寒葱河长度 13 公里，流入小绥芬河。

　（五）气候 绥芬河属于大陆性季风气候，四季变化明显。年平均降水量为650-700 毫米,年平均日照时间 2614 小时,年总降水量 782.5 毫米，空气良好天数达到 345 天左右。夏季平均气温 22.5℃，冬无严寒，夏无酷暑，群山环绕，清爽宜人，是天然氧吧和避暑胜地。

　（六）旅游资源 绥芬河市自然风光优美，主要自然景观有天长山、地久山、五花山、大友山、大日山、小绥芬河、寒葱河等。不仅有铁路工人俱乐部、苏俄侨民学校、俄罗斯领事馆俄罗斯工作宿舍（大白楼）和俄罗斯赤查果夫茶庄（“人头楼”）等人文资源。还有陆路口岸、国际贸易城、国门、“绥—波”贸易综合体、博物馆、青云市场、北海公园等社会旅游资源。

　二、行政区划 绥芬河市下辖2镇，共11个行政村。2镇为绥芬河镇和阜宁镇。全市东西宽23.5公里，南北长35.1公里。全市有少数民族14个，主要为满族、朝鲜族、蒙古族。

　三、社会经济条件

　2018 年全市总人口 102122 人，其中城镇人口 86599 人，城镇人均年收入为 37276 元，农民人均年收入为 21047 元；年末绥芬河市地区产业总值为万元，其中一产业增加值为 14548 万元，二产业增加值为 155620 万元，三产业增加值为万元。

　第二节

　土地利用总体规划指标 一、土地利用规模调控指标 （一）耕地保有量和基本农田保护面积 规划至 2020 年上级下达绥芬河市耕地保有量为 2513 公顷，基本农田保护面积为 0 公顷。

　（二）园地、林地、牧草地指标 规划至 2020 年上级下达绥芬河市园地面积达到 36 公顷；林地面积达到 33223 公顷，牧草地面积 0 公顷。

　（三）建设用地规模控制指标 规划至 2020 年绥芬河市建设用地总规模控制在 4422 公顷，城乡建设用地控制在 3847 公顷，城镇工矿用地控制在 3705 公顷，交通、水利设施及其他建设用地规模控制在 575 公顷。

　规划至2020年绥芬河市非农建设用地占用耕地控制在750公顷以内。

　（四）土地整理复垦开发补充耕地指标 加大土地整治力度，严格执行耕地占补平衡制度。规划至 2020

　年通过土地整理复垦开发补充耕地不低于 750 公顷。

　二、土地节约集约利用指标 规划至 2020 年，绥芬河市人均城镇工矿用地规模控制在 117 平方米以内。

　第三节

　主体功能区发展定位和功能分区 一、发展定位 （一）战略目标定位 服务全省的对外开放与合作，积极打造“龙江丝路带”连接欧亚的“枢纽站”、对俄及东北亚开放的重要窗口、开发开放的试验区、文化交流与合作的示范区，东北亚区域性国际化口岸名城。

　（二）产业目标定位 实施通道经济发展战略，到 2020 年，建立以现代服务业为主导的经济体系，以现代物流、商贸、进出口加工、跨境旅游、平台经济为核心进行产业升级，综合保税区、边境经济合作区、互市贸易区、重点开发开放试验区实现创新发展，创建中俄自由贸易区。

　（三）功能目标定位 社会发展水平和经济效益显著提高，城区的功能结构和村镇空间布局进一步优化，居民收入和公共服务水平不断提高，商业和口岸的地位进一步加强，建设“龙江丝路带”对外开放的区域性物流中心、贸易中心、产业合作中心、旅游文化集散中心和合作服务中心。

　二、功能分区

　根据绥芬河市“十三五”时期发展规划及城市总体规划，以村为基本单元，将全市划分为城镇与商贸集聚区、进出口加工业发展区、休闲旅游度假开发区、生态安全保护区四类主体功能区。

　（一）城镇与商贸集聚区 1、区域范围 包括绥芬河镇及所辖前进村和绥东村，阜宁镇及所辖朝阳村、建西村、建东村、建华村。

　2、功能定位 发展边境特色商贸服务、休闲旅游业和旅游综合服务配套、房地产等传统服务业，促进第三产业集聚。建设特色化城镇，发挥生态环境优势，提升城市品位与吸引力，营造“和谐发展、宜居宜商”的城市氛围。

　3、发展方向 城镇与商贸集聚区功能由五个组团构成，包括铁东组团、铁西组团、北山组团、二道沟组团、天长组团。

　铁东组团：是指绥芬河原铁路车站以东、小绥芬河以南的区域，规划定位为城市商业中心，是以商业、旅游接待、娱乐和居住为主的城市生活组团；

　铁西组团：是指原绥芬河铁路车站以西、绥芬河铁路新站以南、头道沟以东、南沟以北的区域，规划定位为全市的社会服务中心，是以科教、体育、医疗卫生、行政办公、居住等为主的多功能城市

　组团；

　北山组团：是指绥芬河铁路新站以北、天长山以南的区域，规划定位为全市的行政办公中心和客运交通枢纽，是以交通、行政办公、商务、金融、居住为主的城市生活组团；

　二道沟组团：是指头道沟以西、综合保税区以南的区域，包括头道沟和二道沟，规划定位为全市的商务中心，是以商务、游乐、物流和居住为主的城市新区； 天长组团：天长山水库以北的区域，规划定位为全市的会展接待中心，是以会展、娱乐、接待和居住为主的综合城市新区。

　（二）进出口加工业发展区 1、区域范围 包括阜宁镇宽沟村、永胜村、北寒村、南寒村、建新村。

　2、功能定位 黑龙江省沿边地区重要的对俄进出口加工制造基地、现代国际物流基地和保税业务发展及配套区，分别是综合保税区、龙江进出口加工园区、中俄现代物流产业园、中俄电子商务产业园、国家木材储备交工交易示范基地。

　3、发展方向 绥芬河综合保税区：重点发展“两头在外”项目，积极开展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务； 龙江进出口加工产业园区：重点围绕俄罗斯资源和俄罗斯市场需求，以木材、建材、机电、家电、食品、电子产品和轻工产品为

　导向，发展精深加工和终端产品； 中俄现代物流产业园区：整合海关、口岸、铁路、中俄电子商务平台和木材交易所在内的各种物流信息网络资源，引导物流业集中布局。重点发展物流仓储、物流加工、物流中转、集装箱办理等业务，打造多功能现代化物流体系； 中俄电子商务产业园：整合电商行业资源，形成产业集群，构建完整的电子商务生态链条，打造集网商办公、电商服务、人才培训、金融服务、企业孵化于一体的综合性产业发展模式； 国家木材储备交工交易示范基地：利用俄罗斯木材资源优势，扩大木材进口规模，加大精深加工力度，形成全国进口木材资源及产品储备分销中心。

　（三）休闲旅游度假开发区 1、区域概况 包括依法设立的国家级、省级和市（县）级风景区（点）、森林公园、别墅休闲区等。

　2、功能定位 努力建成国家跨境旅游合作区和边境旅游试验区。依据城市旅游资源的类型和地域组合特征，规划城区、西部、北部和南部四个不同特色的旅游区。

　3、发展方向 城区旅游区：以发展商贸旅游、人文历史旅游和文化娱乐旅游为主，其中绥芬河历史文化街区作为重点旅游区域，应划定保护范

　围，突出历史建筑的景观风貌和历史街区的文化内涵； 西部旅游区：结合绥芬河国家森林公园，建设成为城市休闲度假旅游区； 北部旅游区：以发展自然观光旅游为主，景区（点）包括天长山、地久山、天长山水库等。重点建设天长地久游乐园，以山林风貌景观为主，结合天长山水库，进行大型度假娱乐设施建设，同时要加强对水源的涵养和水源水质的保护； 南部旅游区：以中央森林公园为重点，打造城市的后花园。同时结合前山要塞，开发集军事要塞、文物古迹和自然风光为一体的旅游区，建设全市爱国主义教育基地。

　（四）生态安全保护区 1、区域范围 包括绥芬河国家森林公园、中央森林公园、前山森林公园、红花岭景区和五花山水库、天长山水库、金家沟水库。

　2、功能定位 维护国土生态安全、保障饮用水水资源安全、保全生物多样性、维护自然生境、促进人与自然和谐发展的核心区域。

　3、发展方向 以保护生态环境、水源安全为主要发展方向，着重保护森林生态系统的原生性和生物多样性，发挥本地区水源涵养、水土保持和生态屏障的作用。加强生态林保护力度，严格限制采伐。继续实施金家沟自然保护区保护政策，增加水库水源地的植被种植和水源保

　护工程。保护五花山和天长山水库周边区域生态安全建设。

　第四节

　社会经济发展对土地利用的新要求 土地利用总体规划实施以来，规划背景的变化和重大经济产业政策的出台，为绥芬河市经济社会发展提供了前所未有的机遇，同时也对土地利用总体规划用地布局提出了新的要求。

　一、党中央、国务院对国土资源工作提出的新要求 2019 年 5 月 23 日中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，意见提出建立国土空间规划体系并监督实施是党中央国务院作出的重大部署，要按照高质量发展要求做好国土空间规划顶层设计，发挥国土空间规划在国家规划体系中基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障。到 2020 年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制。这为我市土地利用工作指明了方向。

　二 、 区位优势 为社会经济发展 带来了新的机遇 绥芬河市是边境山城，紧邻俄罗斯，是参与国际分工的重要窗口和桥梁，也是承接我国振兴东北和俄罗斯开发远东两大战略的重要节点城市，在我国参与东北亚日本海经济圈的合作中具有优越性，区位优势明显。伴随着对俄贸易的不断升温，边境陆路口岸战略地位的不断提升，综合保税区、边境经济合作区、互市贸易区以及绥

　芬河-东宁重点开发开放试验区的不断建设，中俄旅游目的地、旅游示范区的不断打造，对全市优化城乡用地布局带来了新的机遇。

　三 、“ 山水林田湖草是一个生命共同体” 对建设生态文明提出了更高要求 “十九大”会议指出，要严格保护耕地，扩大轮作休耕试点，健全耕地、草原、森林、河流、湖泊休养生息制度，建立市场化、多元化生态补偿机制。深入贯彻落实“十九大”会议精神，在坚持“宁舍金山银山，不舍绿水青山”生态理念的同时，更加注重经济社会发展与环境保护互相促进，以改善生态环境为根本要求，加强生态建设、健全生态保护体系；在坚持绿色发展同时，统筹山水林田湖草系统治理，扩大退耕还林、还湿、还草面积，加大对区域内的治理力度，严控水土流失，全面提升自然生态系统稳定性和生态服务功能。

　四 、 实施乡村振兴战略是建设现代化经济体系的重要基础 党的十九大提出实施乡村振兴战略，是党中央着眼党和国家事业全局，深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化特征，对“三农”工作做出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作的总抓手。乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，绥芬河市按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，准确研判经济社会发展趋势和乡村演变发展态势，切实抓住历史机遇，确保乡村振兴战略落实落地。

　五 、建设用地供需矛盾日趋尖锐，耕地保护形势严峻 随着全市建设用地需求量的持续增长，在耕地保护和生态建设的双重压力下，各项建设用地的供给将面临巨大的压力。同时，由于本市没有耕地后备资源，所以制约了全市耕地补充潜力，耕地保护和建设占用矛盾日益突出，耕地保护形势更加严峻。

　第四章

　评估的目的、原则和依据 第一节

　评估目的 结合绥芬河市经济社会发展背景和特色，评估土地利用总体规划和主体功能区规划的执行情况，掌握评估期内规划目标实施情况、土地利用变化情况以及各类分区实施情况，根据评估结果，提出国土空间规划编制的对策，增强规划的适应性及合理性，提高规划的可操作性，充分发挥规划的控制和引导作用。

　第二节

　评估依据 一、相关法律法规 （一）《中华人民共和国土地管理法》； （二）《中华人民共和国城乡规划法》； （三）《中华人民共和国环境保护法》； （四）《基本农田保护条例》； （五）《黑龙江省土地管理条例》； （六）《黑龙江省耕地保护条例》。

　二、相关部门规章与规范性文件 （一）《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51 号）； （二）《国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知》（国土资发〔2010〕8 号）；

　（三）《国土资源部办公厅关于印发土地利用总体规划中期评估工作方案的通知》（国土资厅发〔2013〕25 号）； （四）《黑龙江省自然资源厅关于全面开展全省国土空间规划工作的通知》（黑自然资函〔2019〕291 号）； （五）《黑龙江省自然资源厅 关于开展主体功能区规划、土地利用总体规划、城市（镇）总体规划实施评估工作的通知》（黑自然资函〔2019〕307 号）。

　三、行业标准及相关规范 （一）《市级土地利用总体规划编制规程》（TD/T 1024—2010）； （二）《市级土地利用总体规划制图规范》（TD/T 1021—2009）； （三）《市级土地利用总体规划数据库标准》（ TD/T 1027—2010）； （四）《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》（TD/T 1025—2010）； （五）《乡（镇）土地利用总体规划制图规范》（TD/T 1022—2009）； （六）《乡（镇）土地利用总体规划数据库标准》（TD/T 1028—2010）。

　四、其他资料 （一）《牡丹江市土地利用总体规划（2006—2020 年）（2015年调整）》； （二）《绥芬河市土地利用总体规划（2006—2020 年）（2015

　年调整）》； （三）《绥芬河市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》； （四）绥芬河市国民经济统计数据； （五）2010-2018 年土地利用现状变更调查数据； （六）城市、交通、水利、环保等相关规划； （七）《黑龙江省主体功能区规划》； （八）《绥芬河市主体功能区建设实施方案》。

　第五章

　土地利用总体规划执行情况分析 第一节

　规划目标实现程度评估 规划目标的实现程度评估主要在梳理年度土地利用结构变化情况和新增建设用地等情况基础上，对评估时点土地利用主要规划指标对应的规划远期目标实现程度进行分析评估的过程。

　表 5-1

　 绥芬河市主要规划目标情况汇总表

　 单位：公顷

　指标类型 2009 年 实际执行情况（2018 年）

　规划目标（2020 年）

　实施情况 （2010-2018）

　规划目标-2018 年 总量指标 耕地 3778 3465 2513 -313 -952 基本农田 2901 0 0 -2901 0 建设用地 2710 3268 4422 558 1154 城乡建设用地 2316 2739 3847 423 1108 城镇工矿 2009 2432 3705 423 1273 增量指标 新增建设占用耕地 - 252 750 - 498 补充耕地 - 350 750 - 400 一、耕地保有量 规划实施至 2018 年，全市耕地面积为 3465 公顷，超出规划下达耕地保有量目标，较好地完成了规划下达的耕地保护目标。

　（一）耕地变化 根据2009年第二次全国土地利用调查数据和2018年土地利用变更调查数据显示，全国第二次土地利用调查后，2009 年耕地总面积为 3778 公顷，占全市土地总面积 9.3%；2018 年耕地总面积 3465 公顷，占土地总面积 8.5%，较 2009 年减少 313 公顷。

　（二）耕地占补平衡 1、非农建设占用耕地 根据 2010-2018 年历年土地利用变更调查数据，全市建设用地占用耕地面积为 252 公顷。

　2、土地整治补充耕地 根据自然资源局整理中心提供资料，全市土地整治补充耕地 350公顷，全部为异地补充。

　由于绥芬河市没有耕地后备资源，可用于开发整理荒草地、裸地较为分散，难以形成土地整治项目区。为保证全市经济发展以及重点项目的实施，采取异地补充措施，缓解本市因耕地占补平衡带来的压力。

　二、基本农田保护目标 规划至 2018 年，全市实际划定基本农田保护面积为 0 公顷，上级下达基本农田保护任务 0 公顷。

　三、建设用地 规划实施至 2018 年，全市建设用地规模达到 3268 公顷、城乡建设用地规模 2739 公顷，城镇工矿用地 2432 公顷。

　从规模来看，建设用地、城乡建设用地、城镇工矿用地规模均控制在规划目标以内，从年度增长量来看，2010-2018 年净增量分别为558 公顷、423 公顷、423 公顷，可以看出，城镇工矿用地增加明显，体现了这一时段，乡村振兴、美丽乡村建设、基础设施建设不断完善，对外贸易、招商引资、旅游业、产业项目用地升级等用地需求增加，

　这是绥芬河市经济社会发展阶段的必然结果。

　四、新增建设用地占用耕地规模 现行规划新增建设用地占用耕地指标为 750 公顷，年均占用量68 公顷。规划实施至 2018 年，全市新增建设用地占用耕地 252 公顷，占用耕地指标使用进度为 33.6%，年均占用量 28 公顷，小于现行规划年均占用耕地数量。

　规划实施期间，全市严格控制非农建设用地占用农用地特别是耕地，建设项目选址必须以不占或少占耕地为基本原则，很好的保护了耕地资源。

　五、整理复垦开发补充耕地义务量 上级下达我市补充耕地指标为 750 公顷，规划实施至 2018 年，全市实际完成补充耕地量为 350 公顷，完成补充耕地任务量的 46.7%，全部为异地补充。

　六、土地节约集约利用情况评价 （一）节约集约利用指标评价 根据绥芬河市土地利用情况，参照建设用地节约集约利用评价标准，结合土地节约集约利用的内涵，选取以下指标对建设用地节约集约利用目标进行评价，具体指标如下：

　表 5-2

　建设用地节约集约利用目标评价表 选取指标 单位 人均城镇工矿用地规模 平方米/人 人均农村居民点用地规模 平方米/人 地均二三产业增加值 万元/公顷

　1、人口变化情况 2009 年绥芬河市总人口为 99513 人，其中城镇人口 83591 人，城镇化率 84.0%；2018 年总人口 102122 人，较 2009 年增加 2609 人，其中城镇人口 86599 人，较 2009 年增加 3008 人，城镇化率 84.8%，较 2009 年增加 0.8 个百分点。

　表 5-3

　 绥芬河市人口统计表 人口 2009 年 2018 年 2018-2010 城镇人口 83591 86599 3008 农业人口 15922 15523 -399 合计 99513 102122 2609 2、建设用地规模变化情况 根据2009年第二次全国土地利用调查，全市建设用地2710公顷，城乡建设用地 2316 公顷，城镇工矿用地 2009 公顷。

　基于 2018 年土地利用变更调查数据统计显示，全市建设用地总面积 3268 公顷，城乡建设用地 2739 公顷，城镇工矿用地 2432 公顷。

　根据统计，2010-2018 年建设用地净增加 558 公顷，城乡建设用地净增加 423 公顷，城镇工矿用地净增加 423 公顷。

　3、二三产业增加值变化情况 2009 年绥芬河市二三产业增加值 689275 万元，2018 年绥芬河市二三产业增加值万元，比 2009 年增加 775416 万元。

　表 5-4

　绥芬河市二三产业增加值变化情况 单位：万元 行政区划 2009 年二三产业 增加值 2018 年二三产业 增加值 变化情况 绥芬河市 689275

　775416

　4、土地节约集约利用评价 （1）人均城镇工矿用地指标完成情况 绥芬河市 2018 年人均城镇工矿用地为 281 平方米/人，高于现行规划基期年和规划目标年，主要原因是绥芬河市是边境城市，对外贸易和旅游业发展逐年呈增长趋势，随着规划的实施，城镇工矿用地规模明显增加，而城镇人口增长速度低于规划编制时预测的增长速度，二者在一定程度提升了人均城镇工矿规模，造成人均城镇工矿规模大于规划目标年控制指标。

　（2）人均农村居民点用地分析 绥芬河市 2018 年人均农村居民点用地为 198 平方米/人，高于规划基期年和规划目标年，主要原因在于绥芬河市农村居民点布局分散，规模大，整理难度大，节约集约程度低。因此在规划后期，全市需加大农村居民点整理资金投入和技术支持，加强农村土地综合整治工作力度，将闲置的农村居民点整理为耕地、林地等农用地，降低人均用地规模，实行农村居民点用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的政策，为城镇建设置换用地空间，引导农民向城镇、中心村集中，保证土地的有效合理利用。

　（3）地均二三产业增加值变化 2009 年地均二三产业增加值为 343 万元/公顷，2018 年地均二三产业增加值为 602 万元/公顷，高于规划基期年 259 万元/公顷，建设用地利用效益提高显著。

　（二）低效土地使用情况及利用潜力 为让更多的困难群众住房条件早日得到改善，提高人居生活水平，拉动投资消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，2010-2018 年通过开展棚户区改造工作，完成棚户区改造 4801 户，征收总面积 66.9 万平方米，有效释放低效利用的用地空间，提高土地综合利用水平。

　第二节

　规划布局和管制分区情况 一、土地利用布局变化分析 规划实施至 2018 年，绥芬河市土地利用布局，包括中心城镇布局、建设用地布局、生态用地布局、旅游用地布局等基本按照规划实施。绥芬河市污水管网及污水处理厂、绥芬河至牡丹江公路工程、绥满高速公路东宁口岸连接线（绥芬河段）、绥满铁路（绥芬河段）扩能改造项目、绥芬河市五花山水库工程、绥芬河市城市生活垃圾处理工程、牡绥客专绥芬河牵引站 220KV 供电工程项目均按照规划预留空间进行布局。

　二、建设用地空间管制执行情况 2010-2018 年规划实施期间，新增建设用地均落在相应的管制分区内，新增城乡建设用地的报批、使用，均符合允许建设区管制规则；新增交通水利用地均按照限制建设区管制规则要求。规划实施期间，全市共有 266 公顷有条件建设区进行调整，其中城乡建设用地规模边界调整为 4 公顷，土地利用总体规划修改为 262 公顷。禁止建设区按

　照管制规则，对全市的自然保护区和重点水源保护区加强了管制和保护，对生态用地起到了保护作用，维护了全市生态环境安全。

　第三节

　中心城镇建设用地空间使用情况 一、建设用地空间管制情况 现行规划，将绥芬河市绥芬河镇、阜宁镇划为中心城镇，在确定建设用地规模边界、建设用地扩展边界、建设用地禁建边界的基础上，将绥芬河市中心城镇划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。

　 表 5-5

　中心城镇建设用地管制分区表

　单位：公顷 行政区域 规划控制范围 允许建设区 有条件建设区 限制建设区 禁止建设区 中心城镇 40667 3860

　701

　34136

　1970

　合计 40667 3860

　701

　34136

　1970

　规划实施以来，中心城镇新增建设用地均包含在相对应的管制分区中，各类建设用地符合建设用地空间管制规则。

　二、规划规模、布局与未来发展方向适宜度 中心城镇规划新增允许建设区 1530 公顷，2010-2018 年已使用588 公顷，年均使用量 65 公顷，按照此进度使用，预计到 2020 年，新增允许建设区面积能够满足城乡发展用地需求。

　绥芬河市全面贯彻落实党的十九大治国理政新理念、新思想、新战略，紧紧围绕“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局、“一个窗口四个区”发展定位和“转方式调结构”这一主线，正在有力释放边境口岸发展活力。充分发挥综合保税区、边境经济合作区、互市贸易

　区以及绥芬河-东宁重点开发开放试验区特殊功能区优势，全力打造中俄旅游目的地、培育旅游示范区，全力建设我省最活跃经济区。规划实施以来绥芬河市各类项目建设符合土地利用总体规划划定的建设用地管制区，但由于社会经济发展变化导致个别区域在规划用地布局上存在不合理现象，不能满足社会经济发展的最新用地需求，限制了建设用地规模的增长，从长远发展的角度分析，不利于绥芬河市经济社会的持续、稳定发展。

　第四节

　土地利用重大工程和重点建设项目实施情况评估 一、土地利用重大工程实施情况评估 规划实施期间，绥芬河市没有重大工程项目实施。

　二、重点建设项目实施情况评估 规划期间实施重点建设项目 8 个，其中规划实施交通项目 3 个，能源项目 1 个，其他类项目 4 个。实施项目符合现行规划，建设项目在开工选址上与规划基本保持一致。通过交通、能源等项目的实施，使绥芬河市交通更便捷，人民生活环境得到改善，生活质量得到提高。绥芬河市 2010-2020 年规划重点建设项目 70 余项，随着重点建设项目的陆续实施，绥芬河市对建设用地需求量将增加。

　第五节

　违法用地情况评估 规划实施过程中，绥芬河市严格按照土地利用总体规划进行土地利用的管理与实施，至 2018 年全市未出现违法用地情况。

　第六节

　土地规划实施情况评估 规划实施期间通过土地资源的合理配置，促进了各业之间、城乡之间协调发展。《规划》是在对绥芬河市土地利用现状及其特征进行综合研究，对今后土地利用目标进行科学预测的基础上，根据上级下达的各项规划指标，参照各部门用地规划，经多方协调后形成的，具有较强的可操作性。规划实施期间，土地利用总体规划目标与经济发展目标较一致，土地利用的目标充分保证了上级各项规划控制指标的落实，紧密结合了各业经济发展要求，能基本满足城镇体系和各大产业对用地的需求。

　绥芬河市建设用地范围得到一定程度的控制。规划实施后，划定了各类建设用地规模控制范围和管制区，在不同的管制范围内用地审批均有严格的限制，在日常审批时，对不在允许建设区选址的用地除国家重点建设项目外，均不予批准，从而有效地改变了过去建设项目用地随意选址、分散布局的格局。

　第七节

　规划实施保障措施执行情况 一 、与相关规划相互衔接，突出土地利用的总体规划的主导地位 规划开展过程中，与城市、交通、水利、能源、旅游、生态建设等相关规划进行了衔接，充分听取了各部门的意见和建议，使规划的实施更加顺利。同时，严格遵循自上而下逐级控制的原则，下级规划必须服从上级规划，切实落实了上级规划确定的土地利用目标、任务

　和空间管制制度等，规划的龙头地位得到加强。

　二、规划实施期间严格实行了土地利用年度计划管理制度 规划实施期间，绥芬河市严格执行了规划制定的保障措施，对新增建设用地指标、建设占用耕地指标，实行严格年度计划管理，将下达的年度用地计划指标列入绥芬河市国民经济与社会发展规划和年度计划，严格用地计划管理将规划的实施落到实处。

　三 、加强和改进了规划实施的技术手段 规划实施过程中，运用卫星遥感等技术手段，加强了规划实施的动态监测管理。充分利用规划实施的动态监测成果，获取准确性和现势性强的土地利用基础数据，适时开展土地利用总体规划实施反馈与调控机制，并加强了规划实施管理队伍建设。开展了规划管理队伍的学习培训，不断提高规划管理人员的政治素质和业务素质。

　四 、公众的参与和监督意识得到提高 规划实施期间，开展了公众参与和公示制度，公开了规划内容、实施规划的政策和有关要求，公开土地管理工作制度和办事程序，公开按规划审批和审查用地的结果。并开展了各种形式的宣传活动，让社会各界了解土地利用总体规划的权威性和重要性，以及本轮规划严峻的用地形势，提高了公众的参与意识和监督意识，自觉遵守、执行土地利用总体规划。

　第六章

　主体功能区执行情况分析 第一节

　功能分区评估 根据绥芬河市“十三五”时期发展规划及城市总体规划，以村为基本单元，将全市划分为城镇与商贸集聚区、进出口加工业发展区、休闲旅游度假开发区、生态安全保护区四类主体功能区。

　一、城镇与商贸集聚区 城镇与商贸集聚区范围包括绥芬河镇及所辖前进村和绥东村，阜宁镇及所辖朝阳村、建西村、建东村、建华村。区内主要发展方向为发展边境特色商贸服务、休闲旅游业和旅游综合服务配套、房地产等传统服务业，促进第三产业集聚。规划实施期间，大力发展现代服务业，提升商贸流通企业现代化水平，打造旅游综合服务中心，发展边境特色商贸服务、休闲旅游业和旅游综合服务配套、房地产等传统服务业，促进第三产业集聚。以发挥本市生态环境优势为前提，以建设特色化城镇为目标，以提升城市品位与吸引力为宗旨，努力营造“和谐发展、宜居宜商”的城市新氛围。

　二、进出口加工业发展区 进出口加工业发展区范围包括阜宁镇宽沟村、永胜村、北寒村、南寒村、建新村。区内主要发展方向为绥芬河综合保税区、龙江进出口加工产业园区、中俄现代物流产业园区、中俄电子商务产业园以及国家木材储备交工交易示范基地。规划实施期间，绥芬河综合保税区实施了保达现代农业加工、富民铁路互市贸易区等项目；而“三园一基地”现也有入区企业 100 户，截至 2018 年，全区工业总产值达到

　71 亿元，较好的执行了进出口加工业发展区的职能。

　三、 休闲旅游度假开发区

　 休闲旅游度假开发区范围包括依法设立的国家级、省级和市（县）级风景区（点）、森林公园、别墅休闲区等。区内主要发展方向分为城区、西部、南部和北部的旅游区，以建成国家跨境旅游合作区和边境旅游试验区为目标。规划实施期间，绥芬河市陆续开展了对俄医疗旅游、研学旅游、研学旅行等项目，同时组织了医学交流会，不仅增加了游客数量，还使两国医学文化有了进一步的了解。

　四、生态安全保护区 生态安全保护区范围包括绥芬河国家森林公园、中央森林公园、前山森林公园、红花岭景区和五花山水库、天长山水库、金家沟水库。区内主要发展方向以保护生态环境、水源安全为主，禁止与主导功能不相符的各项建设。规划实施期间，绥芬河市严格按照生态保护区要求保护土地，严格控制占用区内土地进行破坏景观、污染环境的开发建设活动。

　第二节

　规划实施保障措施执行情况 一、市人民政府职责 为保证《绥芬河市主体功能区建设实施方案》的顺利实施，绥芬河市政府成立了主体功能区规划实施工作领导小组，该小组负责全市主体功能区的推进与实施。领导小组下设办公室在发改委，负责日常工作。

　二、两镇人民政府职责 绥芬河镇和阜宁镇人民政府落实了《绥芬河市主体功能区建设实施方案》中的功能区定位和发展方向，并在主体功能区规划编制、项目审批、土地管理、人口管理、生态环境保护等各项工作中均严格按照本方案的要求实施。

　第七章

　土地规划与经济社会发展适应性评估 土地利用总体规划与经济社会发展适应性指在规划执行一段时间后，规划的目标与社会经济实际发展现状和未来发展趋势的适应程度。主要评估在当前或可预见的将来规划指标的满足程度、规划布局与实际建设的一致性、用地潜力的挖掘程度对经济社会发展的保障性、贡献性等。

　一、规划指标对经济和社会发展的满足程度评估 （一）新增建设用地占耕指标充足 本轮规划市级下达给绥芬河市的新增建设用地占用耕地指标为750 公顷，年均占用量 68 公顷。规划实施至 2018 年，全市非农建设占用耕地 252 公顷，占用耕地指标使用进度为 33.6%，年均占用量 28公顷，小于现行规划年均占用耕地数量。从规划...