以制度建设与制度创新为路径,推进国家治理体系和治理能力现代化

时间：2020-09-23 00:40:57 来源：蒲公英阅读网 本文已影响人

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　以制度建设与制度创新为路径 推进国家治理体系和治理能力现代化

　 【关键词】制度层次

　制度功能

　中国特色社会主义制度 【内容简介】

　党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，全面回答了在我国国家制度和国家治理上，应该“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的纲领性文献。本讲对制度的分析框架：层次和功能、坚持和发展中国特色社会主义制度的需要，进行了深入分析和解读。

　【大纲】

　一、分析框架 二、为什么要推进国家治理体系和治理能力现代化 三、何为推进国家治理体系和治理能力现代化 四、如何推进国家治理体系和治理能力现代化

　 第一节

　分析框架 各位好，今天给大家交流以制度建设与制度创新为路径，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　先给大家做一个导言。十九届四中全会是在庆祝新中国成立 70 周年的重要节点，向全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标迈进的关键之年召开的一次重要会议。十九届四中全会作出了一个重大的决定，这个重大决定的名称是《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。在我们党的历史上，用一次中央全会专门研究国家制度和国家治理问题并作出决定，这在我们党的历史上还是第一次。

　那么下面我简要的回顾一下，在十九届四中全会召开之前，在十九届三中全会的决定作出之前，我们党和国家提出推进国家治理体系和治理能力现代化的基本历程。首次提出，首次提出是在十八届三中全会的决定当中。2013 年 11 月 9 日，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　那么到了十九大报告的时候，十九大报告是 2017 年 10 月 18 号，习总书记在十九大报告当中，把推进国家治理体系和治理能力现代化放在实现社会主义现代化的总体历程当中来部署。我们实现社会主义现代化的战略目标是，第一阶段，从二○二○年到二○三五年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。此时基本实现国家治理体系和治理能力的现代化。第二阶段，从二○三五年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。此时完全实现国家治理体系和治理能力现代化。

　到十九届三中全会，中共中央作出了深化党和国家机构改革的决定。深化党和国家机构改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化

　的一次集中行动。在深化党和国家机构改革的决定当中，我们中央提出，必须加快推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟、更加定型的中国特色社会主义制度。

　这个专题我想跟大家交流四个方面的内容。第一分析框架究竟是什么？这是给大家一个基本的分析框架。第二，为什么要推进国家治理体系和治理能力现代化。第三，何为推进国家治理体系和治理能力现代化。第四，如何推进国家治理体系和治理能力现代化。简单的说，一个分析框架，再加三个部分，为什么、是什么、如何做。

　第一部分，首先跟大家探讨分析框架。

　分析框架既是一种思维方式，又是一种分析工具，它对我们完整地把握坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，有非常现实的价值。分析框架其实很简单，有两个基本的维度，这两个维度是第一是制度的层次，二是制度的功能，核心概念当然就是制度，制度的层次：根本制度、基本制度、重要制度，制度的功能：制度吸纳力、制度整合力、制度执行力。那么这就构成了一个分析中国国家治理体系和治理能力现代化的一个理论框架，就有可能把 18000 字的十九届四中全会化复杂为简单，用我们俗话来说，就可以一把抓起来。所以我下面用一点点时间，把枯燥的但是有用的理论分析框架给大家作一个扼要的介绍。

　首先，任何的理论框架必须有核心的概念，那么制度是本理论分析框架的核心概念。那么到底什么叫制度？简单的说制度就是规则。什么是国家制度？国家制度是国家权力建构和运行的规则。马克思主义认为，国家制度是以宪法和法律规定的有关国家性质和国家形式的

　制度整合。“不是国家制度创造了人民，而是人民创造了国家制度。”我们第一代领导集体的核心，毛泽东同志指出，制度不单是所有制，而且有上层建筑，主要是政权机关、意识形态。

　中国共产党把马克思主义与中国具体实际相结合，在古老的东方大国建立起保证亿万人民群众当家作主的新型国家制度，使中国特色社会主义制度成为具有显著优越性和强大生命力的制度。

　请大家注意，在这段话当中，我们的总书记既用了国家制度，又用了中国特色社会主义制度。那么大家可能问了，您今天介绍这个专题这个制度究竟是哪一个制度，这是一个最核心的问题。我们交流议题，交流思想必须概念明确。那么根据十九届四中全会的决定，本专题当中的国家制度，就是中国特色社会主义制度。

　刚才是马克思主义关于制度的基本观点，关于制度的基本界定。那么我们下面看历史制度主义认为，现有的制度是历史过程的一个产物。制度的发生形成和确立都是在时间的流逝当中完成的，在无数人的历史活动当中完成的。制度既是先行者创造的，又是在后来者持续构建的。中国特色社会主义国家制度植根于中华民族 5000 多年文明史所积累的深厚历史文化传统，吸收了人类制度文明的有益成果，经过70 多年社会主义建设、40 年改革开放实践的淬炼正在日趋成熟定型。

　既然现有的制度是历史过程的产物，那么在新时代的中国，我们究竟巩固坚持什么？完善发展什么？这个问题必须给予清晰的回答。而十九届四中全会的决定恰恰就是在巩固和坚持什么、完善和发展什么的问题上，给出了一个清晰的解答。

　那么社会学制度主义强调只有那些被治者及社会成员广泛接受的规则和象征才属于制度。没有变成活的行动之“制度”，称不上真正的制度，只是一些静态的规则集合。社会学制度主义承认制度是人类活动的结果，但否认制度只是管理者人为设计的结果。在这种意义上，国家制度是“在实现人民民主过程中所涉参与人所认同并共同遵守的规则。” 理论是枯燥的，听起来也是无趣的。那么社会学制度主义，他关于制度的界定给我们提了一个醒，提了个什么醒呢？没有变成活的行动之“制度”，称不上真正的制度。执行是制度的生命力，要提高制度的执行力，必须获得人民群众的认可，这是关于制度的界定。

　那么还有一个理性选择主义认为，理性选择主义在大学的课堂上广为流传，理性选择制度主义认为制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，他们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。在这种意义上，国家制度是规范人与人利益关系的规则。我相信诺斯的制度经济学，布坎南的公共选择理论，有一些同志是很熟悉的。

　基于理性选择制度主义的核心观点，中国坚持社会主义基本经济制度，加强平等保护各种所有制产权，这是关于制度的基本内涵。

　第二，理论框架的两个维度，制度层次与制度功能。

　那么制度的层次可以分三个层次，根本制度、基本制度、重要制度，当然这个重要制度是具体领域的重要制度。制度的基本功能，我把它划分为三类，一是制度吸纳力，二制度整合力，三制度执行力。

　那么什么叫根本制度？什么叫基本制度？这两个问题我们必须说清楚，把根本制度说清楚了，把基本制度说清了，那么其他的就可以大体归为重要制度这个层次上。

　根本制度是在制度体系当中起决定作用的制度，体现的是国家制度质的规定性，是一个制度体系区别于另外一个制度体系的根本标志。宪法的 2018 年新修订的《宪法》，第一条第二款明明白白的写着，社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。这是我们中华人民共和国的根本制度。

　那么中华人民共和国的根本政治制度是啥，宪法当中规定的特别清楚，那就是人民代表大会制度。这是宪法的规定。

　那么十九届四中全会的决定是如何分析呢？在下面的内容当中，我再给大家探讨。

　那么基本制度，基本制度是制度体系的基本内容，是根本制度的外在表现。我国基本政治制度包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众的自治制度等。2018 年新修订的《宪法》第六条第二款规定，国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配形式并存的分配制度。请大家注意，这是《宪法》第六条第二款确定的基本经济制度。

　那么十九届四中全会对基本制度又有哪些新的规定呢？这都是我们特别关注的一个问题。今天这部分内容，第一部分内容我们只界定基本的概念，具体的内容我们稍后再展开。

　重要制度是根本制度、基本制度在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等各方面的重要制度，是根本制度、基本制度落地生根开花结果的一个具体的支撑。

　好了，在纵向上制度的层次分为根本制度、基本制度、重要制度。那么在横向上制度的功能又可以分为哪几类？我根据学术界的研究成果，根据我长期的观察，制度的基本功能大体可以划为三类，第一类叫制度的吸纳力，第二类叫制度的整合力，第三叫制度的执行力。为什么要这么划？朋友们，我们十九届四中全会的决定，题目很长，内容博大精深，但它的灵魂是什么，它的灵魂就是通过制度建设提高治理能力，所以制度建设和治理能力是十九届四中全会两个最重要的概念。

　总书记对十九届四中全会的决定有一个说明，那个说明对制度建设和治理能力说得特别清楚，请允许我再重复一遍，是通过制度建设，通过制度创新来提升治理能力。我们十九届四中全会的决定当中，一再的强调是要把我们国家的制度优势转化为治理效能。你有了制度未必有治理能力，有了制度的优越性，未必一定转化为治理的效能。我们还要业主制度的威力，迎接各种艰难的挑战。说的简单一点，制度是要解决问题的。所以我把制度的基本功能化为制度的吸纳力、制度的整合力、制度的执行力。

　下面我用一点点时间把制度的吸纳力、制度的整合力、制度的执行力做一个简要的介绍。

　然后再举例来澄清这三者之间的区别，制度的吸纳力、制度的整合力、制度的执行力当然是有机联系的。但不是，但绝对不能混为一

　体，那么他们之间的区别是啥呢？待会通过一个例子来给大家把它试图把它说明。

　什么叫制度的吸纳力？制度的吸纳力是指国家政权的合法性获得人民认同的能力。制度吸纳力的对立面是制度排他、制度索取。制度吸纳力是从国家与公民的关系、执政党与人民关系的角度来界定的国家治理能力。公民权利是制度吸纳力的基石。

　如果大家对制度的吸纳力感兴趣，我建议大家阅读一下一本专著，这本专著的名称就叫《国家为什么会失败》，你读了这本书之后，对制度的吸纳力会有更深刻的理解，这是制度的吸纳力。

　制度的整合力，什么叫制度的整合力？国家治理主体内部形成统一国家意志、巩固统一国家权力的能力。制度整合力的对立面是“多龙治水”“一盘散沙”。那么“多龙治水”就是制度整合力不高的一个体现，“一盘散沙”是制度整合力衰败的极端。国家权力是制度整合力的一个基石。

　制度吸纳力是解决一个认同的问题，制度整合力，制度整合力，那么是解决了一个统一国家一意志的问题，那好了，是不是有了制度的吸纳力，有了制度的整合力，就一定有国家的执行力呢？未必。

　朋友们，我们先看制度执行力的定义，然后再通过一个实例来说明，有了吸纳力，有了整合力，未必就有制度的执行力。那么什么叫制度的执行力？制度的执行力就是确保执行主体，运营制度资源实现制度目的和目标的能力。制度的执行力是制度的生命力。请大家注意制度的执行力，涉及到三个最基本的要素，一是执行主体，二是制度资源，三是解决问题，当然解决问题就是涉及到制度的目的和目标。

　大家都知道，宋朝的王安石有一个变法叫王安石变法，王安石变法的最核心的东西，是试图通过制度创新来解决农民在青黄不接的时候，如何延续自己的家庭，如何延续自己的生命，就是解决吃饱了饭的问题。在过去的封建社会生产力并不发达，被封建的皇权进行提取之后，农民生产剩余所剩无及，在青黄不接的时候，农民家里的生计出现了问题，封建的皇权又无限制的可持续的剥夺农民。首先让农民的家庭要让它延续下去，所以王安石变法的青苗法，朋友们，它的核心实质就是在青黄不接的时候，农民从官府当中借一些粮食，了度艰难，把这段艰难的青黄不接的艰难时期度过去。当新的粮食打下来，新的收获来的时候，再去还上官府的借粮，就这么简单。

　从制度的吸纳力来看，这是一个好制度，深得各方赞同，尤其是农民不反对，受到了农民的欢迎，好嘛。王安石变法青苗法，它的制度的吸纳力是高的。

　再看制度的整合力，制度的整合力就是形成统一的国家意志。在皇帝的支持下，王安石的青苗法颁布了，也实施了，这说明王安石的变法在当时国家的制度的整合力是高的。

　王安石变法通过推行青苗法，吸纳力是高的，整合力也不低。那么制度的执行力，那么王安石推行的青苗法制度的执行力，执行力是一蹋糊涂，王安石变法青苗法实施的失败，并不在于它的吸纳力有多低，也并不在于他的整合力有多低，而在于他的执行力低。为什么低？历史都很，大家我相信都非常清楚，就是因为贪官酷吏，贪官酷吏在农民借粮的时候，把一些质量不高的粮食，多年用不掉的粮食，发霉的粮食，短斤缺两的借给农民。但是还的时候，一定是要农民用新粮

　去还。在这个过程当中，农民是大受其苦，最后青苗法的实施全盘宣告失败。

　大家说王安石的变法，青苗法的实施失败了，这个制度不怎么样，请大家千万注意，尽管王安石的变法失败了，但是青苗法它还是有它自身的价值的，比如说它的吸纳力程度比较高，在皇帝的支持之下，青苗法颁布了，给广大的农民可能带来这么一个印象。你看青苗法本身是不错的。

　今天我们坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，我们的理想是既要制度的吸纳力，又要制度的整合力，更要制度的执行力，把我国的制度优势更好地转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的保障。

　第一部分有两个推论，一，推进国家治理现代化，就是巩固根本制度、完善基本制度、创新具体领域的重要制度。二制度吸纳力、制度整合力是确保制度执行力的一个必要条件。制度的认同度也比较高，我们党和国家也出台了这个制度，但并不能保证这个制度落地生根，开花结果，我们要的是吸纳力、整合力、执行力三力合一。这是第一部分。

　 第二节

　坚持和完善中国特色社会主义制度的需要 下面给大家交流汇报第二部分，为什么要推进国家治理体系和治理能力现代化。

　这一部分，中共中央总书记习近平总书记在就十九届四中全会的决定作说明的时候，已经做了清晰的交代。我从学理的角度给大家梳理一下为什么。

　第一，这是坚持和完善中国特色社会主义制度的一个需要。首先跟大家说坚持，为什么要坚持？巩固和发展社会主义制度是一个长期的历史进程。我们中国共产党为了巩固和发展社会主义制度，作出了艰苦的努力。宪法规定，社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。然而，巩固和发展社会主义制度是一个长期的历史进程。

　小平同志的基本判断是，巩固和发展社会主义制度，还需要一个很长的历史阶段，需要我们几代人、十几代人、甚至几十代人坚持不懈地努力奋斗。大家想一下，这是个什么概念。孔子，这个家族传到今天也不过 70 余代。

　习总书记在 2013 年 1 月 5 号，在对新进中央委员会的委员、候补委员学习贯彻党的十八大精神研讨班开班式的讲话当中，他说了这么一段话，我国社会主义还处在初级阶段，我们还面临很多没有弄清楚的问题和待解的难题。对社会主义我们只搞了几十年的东西，我们的认识和把握还是非常有限的，还需要在实践当中不断深化和发展。这一段话发人深省。

　我们运用马克思主义基本原理当中的话来说，实际上我们对社会主义的认识还没进入一个自由王国，还处在一个必然王国。

　小平同志说，我们的社会主义实践已经经历了前半程和后半程，前半程建立了社会主义的基本制度。那么社会主义的后半程主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度。

　原话是这么说的，我们社会主义实践已经走过前半程，我们建立了社会主义基本制度，并在这个基础上进行改革，现在已经有了很好的基础：后半程，我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一套更完备、更稳定、更管用的制度体系。这项工程极为宏大，零敲碎打调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。这是 2016年 7 月 1 号习总书记在庆祝中国共产党成立 95 周年大会上的讲话，所提到的一段经典名言。社会主义实践的后半程，我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度。

　中国特色社会主义制度与国家治理体系，它相互促进。所以在十九届四中全会的决定当中，制度体系和治理体系是并列提出的。制度和治理是并列提出的，它是相互促进的一个关系。

　中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践中形成的科学制度体系，我国国家治理的一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。这是十九届四中全会当中对国家治理体系和治理能力的一个界定，也是正确认识中国特色社会主义制度与国家治理之间关系的一个清晰表达。简单的说，就是依据，谁是谁的依据，中国特色社会主义制度是国家治理一切工作和活动的依据。这是坚持。

　为什么要发展？因为中国特色社会主义制度的优势、韧性、活力、潜能，还没有发挥出来。

　比如说我们十八届三中全会提出来，使市场在资源配置当中起决定性作用，和更好的发挥政府作用。坦率的说，这两个作用，一个是市场的资源配置当中起决定性作用，第二个是更好的发挥政府的作用。第一个作用不彻底，第二个作用有瑕疵。第一个作用不到位，第二个作用有越位。所以中国特色社会主义制度的优势、韧性、活力、潜能还没有充分发挥出来。

　再比如说土地财政，对广大的地方政府来说依然有吸引力。咱说的简单一点，有相当一部分地方政府还是相当依赖土地财政，从这些具体的事例来看，中国特色社会主义制度的优势、韧性、活力、潜能还没有发挥出来。所以我们有发展。

　习总书记在《求是》杂志明确提出，我们更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。

　我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，我们的制度还没有达到更加成熟更加定型的要求。必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的樊篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备科学规范运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度的优越性。

　请大家注意，推进国家治理体系和治理能力现代化是因，充分发挥我国社会主义制度优越性是果，二者之间是因果关系，因是推进国家治理体系和治理能力现代化，才能更好的发挥我国社会主义制度的

　优越性。这是为什么要推进国家治理体系和治理能力现代化的第一个根据。

　第三节

　国家之间的竞争本质上属于制度之间的竞争、把我国的制度优势更好转化为国家治理效能的内在需要

　第二个根据国家之间的竞争本质上属于制度之间的竞争。

　制度与治理，是决定一个国家性质和国家竞争力的根本问题。国家制度体系与国家治理体系的系统完备程度、科学规范程度、运行有效程度，国家治理能力的大小程度，是一个国家综合国力和竞争力强弱的重要标志。中国正在迈向强起来的“新时代”，必须要求支撑强起来的国家制度体系和国家治理能力。我有一个简单的概括，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是“强道”，这个“强道”就是强国之道，就是新时代中国的强国之道。

　实践证明，我们的国家制度，我们的国家治理有多方面的显著优势。十九届四中全会的决定当中，是通过列举的方式，列举了 13 个方面，当然不限于这 13 个方面，优势要继续发挥，使长者越长。这 13个方面的优势，我给大家一道回顾一下。

　第一个优势，坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势。苏联是世界上第一个社会主义国家，现在哪里还见的苏联，苏联早已经垮台了。但是我们中国的社会主义社会主义中国依然屹立在世界的东方，这是第一个优势。

　第二个优势，坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势。今天从 GDP 的角度上来讲，

　中国已经位居世界第二，中国的国家发展，中国的国家经济发展，在从改革开放 40 年来看，是世界上的一个奇迹。这是第二个显著优势。

　第三，坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利的显著优势。

　第四，坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势。

　第五，坚持各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展的显著优势。

　第六，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存，把社会主义制度和市场经济有机结合起来，不断解放和发展生产力的显著优势。

　第七，坚持共同的理想信念，价值观念道德观念，弘扬中华优秀传统文化，革命文化，社会主义先进文化，促进全体人民在思想上精神上紧紧团结在一起的显著优势。

　第八，坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生，推荐人民福祉，走共同富裕道路的显著优势。

　第九坚持改革创新，与时俱进，善于自我完善、自我发展，使社会充满生机活力的显著优势。

　第十，坚持德才兼备、选贤任能，举天下英才而用之，培养造就更多共优秀人才的显著优势。

　第十一，坚持党指挥枪，确保人民军队绝对忠诚于党和人民，有力保障国家主权、安全、发展利益的显著优势。

　第十二，坚持“一国两制”，保持香港、澳门长期繁荣稳定，促进祖国和平统一的显著优势。

　第十三个显著优势是，坚持独立自主和对外开放相统一，积极参与全球治理，为构建人类命运共同体不断作出贡献的显著优势。

　大家说这 13 个显著优势，大家在十九届四中全会的决定当中，在十九届四中全会的公报当中，都能找得到。我今天在这儿想跟大家交流的是，决定在前面表述了我们国家制度与国家治理至少有 13 个方面的显著优势。那么大家是不是还记得我们后面有 13 个坚持和发展，13个显著优势和 13 个坚持和发展，如果细心的您把这 13 个对起来，您就会发现这 13 个显著优势和 13 个坚持和发展，不是一一对应的关系，简单来说，简单来说，后面的 13 个坚持和发展当中有三个坚持和发展，在前面的显著优势当中，没有提出来。

　我们一同回顾一下后面的哪三个坚持和发展，在前面的显著优势当中没有提到，我相信这绝对不是笔误。在 13 个坚持和完善当中，第四个坚持和完善是什么呢，那就是坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。同学们，这个坚持和发展，在前面的 13 个优势当中没有提到吧。大家说，没有提到有什么不得了。

　坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，跟什么相关，跟哪一项制度的功能相关，跟制度的执行力密切相关，也就是说我们的制度执行力方面还不是一个显著优势。大家应该承认这一点，既然这方面是短板，我们当然要继续推

　进国家治理体系和治理能力现代化了，好嘛。这是 13 个坚持和完善当中，第一个坚持完善和发展没有在显著优势当中提到。

　我们还有一个坚持和完善，这个坚持和完善是在优势当中没有提到。那就是坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。在 13 个坚持和完善当中，有坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要，显著优势当中没有，没有就是短板，就是弱项，“强弱项、补短板”我们就更加清晰了，就是坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。大家说，用您刚才提出分析框架，坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，跟哪一项制度功能密切相关，跟制度的吸纳力密切相关，朋友们，叫全体公民共享改革发展的成果，不仅城市市民要共享改革发展的成果，我们乡村我们的农民也要共享改革发展的成果，全体人民对美好生活的需要，是共同的。不比较不知道，一比较吓一跳，统筹城乡的民生保障制度，是一个短板，是一个弱项，在 13 个优势当中，他没有提到。那么我们就要在推进国家治理体系和治理能力现代化方面要着力加强，它涉及到制度的吸纳力。

　在 13 个坚持和完善当中，还有一个在 13 个显著优势当中没有提到，那就是坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。这个路人皆知，人人皆知。我们传统的经济发展模式实际上是走了一条先污染、后治理的他国老路，我们取得了惊人的经济成就，同时对生态文明、对生态也欠了一些债，在这个方面我们是短板，是弱项。

　所以我们在 13 个坚持当中，坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生，也是一个短板，也是一个弱项，既然是一个短板，

　是一个弱项，我们就要继续推进国家治理体系和治理能力现代化。大家说用咱今天分析框架，坚持和完善生态文明制度体系，主要跟哪一项制度的功能相关，跟制度的吸纳力相关，跟制度的执行力相关。

　一句话，凡是优势要巩固和坚持，凡是短板我们要继续的完善，完善的力度大了一点量变到质变，完善当中就是制度创新，所以今天我给大家交流的标题叫制度建设、制度创新，一般的完善就叫制度建设，如果有质的突破，如果有创新性的完善，就叫制度创新。这是第二个为什么。

　那么第三个为什么，那就是要把我国的制度优势更好地转化为国家治理的效能。

　怎样治理社会主义社会这样一个全新的社会，在以往的世界社会主义实践当中，没有解决得很好，这是对中国共产党的一个巨大的挑战。我们在国家治理的过程当中，还遇到了一些突出的问题，突出的矛盾，为了更好的解决国家治理当中的突出矛盾，那么就需要我们通过推进国家治理体系和治理能力现代化，把制度优势更好地转化为国家治理的效能。这是第二部分。

　 第四节

　何为推进国家治理体系和治理能力现代化 下面给大家一道交流，何为推进国家治理体系和治理能力现代化。

　治理这个概念在当代能成为一个广为人知的概念，跟 1989 年的世界银行报告有很大的关系。1989 年的世界银行报告，研究了一个重要的问题，就是为什么非洲，特别是撒哈拉以南的非洲长期经济衰退，它的根源是什么，它找到的答案很简单，就是治理危机，国家能力危

　机，简单的说，他们不是没有多党制，不是没有西方的民主制，他们多的是，你如果按照西方的标准的话，它吸纳力好的很，但就是整合力不行，制度的整合力不行，制度的执行力不行，简单来说国家能力不行。

　1995 年，联合国的全球治理委员会对治理下了一个定义，带有一定的国际性，联合国全球治理委员会对治理下的定义是，治理是个人、各种公共机构或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。进入 21世纪以来，国际学术界侧重研究治理的运行机制，总而言之，言而统之，国际学术界对治理的研究形成了一些共识，一共是五个方面的共识，第一治理主体是多样性的，否则就不叫治理现代化，就不叫治理。第二治理内容是公共性，治理的对象不是私人事物，是公共事物。治理机制，它是符合配置，那就是把行政机制、市场机制、社群机制有机配置。那么在运行上，它具有自上而下的管控，又有自下而上的协商，它是自上而下与自下而上，叫良性互动，如果是百分之百的、纯而又纯的自上而下的管制，那就玷污了治理这个概念了，干脆叫统治就完了。运行机制是双向良性互动。那么到底什么叫治理能力。国际学术界基本上达成了一个共识，国家制度的能力。

　西方有一个学者叫福山，说国家制度的能力主要取决于三大基本要素，第一是国家能力，第二是法治，第三是责任。这是国际学术界对治理的研究形成了一些共识。但是跟我们今天所讲的推进国家治理体系和治理能力现代化，有明显的不同。简单的说，推进中国国家治理体系和治理能力现代化，是一种典型的中国表达，完全可以说我们国家的吸收，国际学术界、世界各国友谊治理经验的基础之上，对推

　进国家治理现代化做了一个全新的解读，全新的战略部署，而且是通过执政党的决定的形式来做出的一种战略性的安排。

　首先，我们回顾一下，总书记对国家治理体系和治理能力现代化的一个界定。在十九届四中全会之前，我们总书记对国家治理体系和治理能力，它下过一个定义，他说，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系；国家治理能力,是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。同学们请大家注意，这是十九届四中全会之前，总书记对国家治理体系和治理能力的一个界定。

　到了十九届四中全会的时候，我们的总书记，我们的中央重新界定了国家治理体系和治理能力，这是一个好的变化。中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。这就是最新的对国家治理体系和治理能力的一个界定。在这个文件当中，首次用中国特色社会主义制度代替了以前的国家制度。但是不管从决定的文本来看，还是从决定的说明来看，既用国家制度，又用中国特色社会主义制度，我们的政治层面，各位我们能否达成一个共识？根据这个文件，中国特色社会主义制度就是国家制度，就是中国特色社会主义的国家制度。

　另外我在这个地方做一个善意的提醒，从十九届四中全会的公报、十九届四中全会的决定、十九届四中全会的说明来看，我们的党把制度体系和治理体系并列了，把它放在一起讲。

　简言之，国家制度体系就是中国特色社会主义制度体系，是国家治理的依据，这是国家制度体系。那么什么叫国家治理体系？国家治理体系，我们是不是可以理解为就是国家治理的组织体系。好了，我们在不严格的意义上讲，不是在严格的学术意义上，不是在严格的政治层面上讲，一提治理，请大家脑海当中有两个朴素的概念，一是机构，二是规则，那么制度体系就指的是规则，治理体系就指的是机构，指的是组织，这样我们朴素的理解和严肃的政治文件在二者之间并不矛盾。

　为了更好地理解何为推进国家治理体系和治理能力现代化，我们需要的需要了解，国家治理体系和治理能力现代化的核心是什么？答案异常明确，核心是中国共产党的领导，中国共产党的领导是中国国家治理体系和治理能力现代化的核心。

　在国家治理体系的大棋局当中，党中央是坐镇中军的“帅”，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。中国共产党是最高政治领导力量，是中国政治方向的掌舵者，是国家政治体系的统领者，是社会治理的主导者，是重大决策的决断者，是国家富强、民族振兴、人民幸福的最大压舱石，是我们战胜一切艰难险阻的最可靠的法宝。

　第三，那么国家治理体系和治理能力现代化的目标是什么？ 第一步，到我们党成立 100 年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；第二步，到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；第三步，到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。

　在说到推进国家治理体系和治理能力现代化的目标的时候，请大家在头脑当中有这么一个总体的印象。

　过去推。什么叫过去？根据十八届三中全会的决定，推进国家治理体系和治理能力现代化，是别人能提目标的一部分。现在根据十九届四中全会的决定，推进国家治理体系和治理能力现代化自身有了自己的目标。

　那么第四个问题，那么推进国家治理体系和治理能力现代化，那么它最基本的治理方式是什么呢？ 根据我们十九届四中全会的决定，我们确定了四种基本的方式，那么这四种基本的方式，依次为系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。

　第五个方面，我们国家治理体系和治理能力现代化的主体是什么？ 根据十九届三中全会、十九届四中全会，国家治理体系和治理能力现代化的主体，大体可以划为八类，第一中国共产党，第二国家机构，第三人民政协，第四人民武装力量，第五是民主党派，第六是群团组织，第七是社会组织，第八党政群所属事业单位。

　那么国家治理体系和治理能力现代化的对象是啥呢？国家治理体系和治理能力现代化的客体是啥？一句话，是与党、政、军、民等相关的各项公共事务。他这个对象比较广泛，内政、国防、外交、治党、治国、治军。如果在学理上概括一句话的话，那就是治理的对象是与党、政、军、民等相关的各项公共事务。

　在做了上述解析之后，大家可能要刨根问底。那么到底什么叫推进国家治理体系和治理能力现代化？在十九届四中全会之前，我们的

　总书记确实是非常明确的下了一个定义。那就是推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代的变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面的制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化。那么在这个定义当中，特别强调了一个中心思想，破旧立新，守正创新。

　那么十九届四中全会的决定，对推进国家治理体系和治理能力现代化，又下了一个什么样的定义呢，这个定义比较长，我还是忠实的给大家，跟大家一道回顾一下十九届四中全会的决定，对推进国家治理体系和治理能力现代化下的定义。

　必须坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持解放思想、实事求是，坚持改革创新，突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好地转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。定义，长是长了一点，长有长的好处，内涵饱满。

　根据十九届四中全会的决定，朋友们，我们在这个地方要明确的澄清对中国国家治理体系和治理能力现代化的三个误区。

　第一个误区，国家治理现代化，国家治理现代化，推进国家治理现代化，主语是“国家”，这是一个误区。

　根据十九届三中全会、十九届四中全会的决定，推进国家治理现代化的“主语”，推进国家治理体系和治理能力现代化的主语是中国共产党。为什么要推进国家治理体系和治理能力现代化？咱说的白一点，就是要探究一条治理之道。什么治理之道？中国共产党如何有效领导人民治理国家，这是第一个误区。国家治理现代化的“主语”不是国家，是中国共产党。

　第二个误区，在相当多的场合，大家有意无意的认为国家治理现代化就是“多中心治理”，推进国家治理体系和治理能力现代化就是“多中心治理”。

　因为西方的很多学者都倡导这个观点。朋友们，我们今天可以明细地说，这是一个误区。根据十九届三中全会，尤其是十九届四中全会的决定，国家治理现代化的核心是唯一的。在唯一的核心之下，国家治理主体是多样化的，但是不要把国家治理现代化，不要把国家治理体系和治理能力现代化归结为“多中心治理”。在这个问题上，第一代领导集体的核心，毛泽东主席早已经说得非常清楚。他老人家怎么说？他说多中心治理实际上是无中心治理。所以认为多中心治理就是中国推进国家治理体系和治理能力现代化的要义，这是个误区。

　第三个误区，国家治理现代化就是西化，推进国家治理体系和治理能力现代化就是西化，这是一个天大的误区。

　推进国家治理体系和治理能力现代化，就是新时代的强国之道，绝对不是西化。这是第三个组成部分。

　 第五节

　如何推进国家治理体系和治理能力现代化（一）

　大家好，我们现在一起探讨第四部分，如何推进国家治理体系和治理能力现代化。

　总书记在十九届四中全会的决定说明当中有一个重要的观点，那就是把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，也就是说以制度创新来攻坚克难，以制度的威力来迎接挑战。

　学术界研究有一个基本的结论，那就是制度定型 70 年到 100 年是个关键点。

　构建社会主义制度大厦。从党的历史来看，有四个阶段。

　第一个阶段，1949 年 3 月，党的七届二中全会描述了新民主主义国家的蓝图。1949 年 6 月，毛主席发表了《论人民民主专政》，确立了中国的国体。

　第二，1956 年党的八大标志着我们社会主义制度基本确立。

　第三，十一届三中全会，中国特色社会主义制度踏上了新的起点。我们党的第二代领导集体的核心小平同志，在 1980 年的 818 讲话暨中央政治局扩大会议上的讲话，这个讲话的标题是《党和国家领导制度的改革》。在“818 讲话”当中，小平同志对对制度提出了自己特有的看法。他认为党的领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。小平同志，1980 年 818 讲话，基本上体现在 1982 年的《宪法》之中。根据 1982 年《宪法》，我们党和国家改革了党和国家领导制度，此后提出了“一国两制”。十四大提出了建立社会主义市场经济体制。

　第四，2012 年十八大以来，中国特色社会主义进入了新的时代。以习总书记为核心的党中央高度重视制度创新，很多领域实现了历史性的变革、系统性的重塑、整体性的重构。

　概而言之十九届四中全会作出的决定，《坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。我对它有四个定位，第一它是一部中国特色社会主义制度的教科书，第二它是推进国家治理现代化的政治宣言书，三它是制度建设与制度创新的任务书，四它是治理能力建设的行动指南。

　本部分是如何推进国家治理体系和治理能力现代化，那就是以制度建设和制度创新为统领，推进国家治理体系和治理能力现代化。根据决定的具体的内容就是十三个坚持和完善。

　尊敬的各位，我想跟大家商量一个问题，这十三个坚持和完善从头到尾讲完，对我来说能力有限，我想为了集中力量、集中时间把重要的问题说清楚，我给大家说四到五个坚持和完善。我们在最后一部分将 13 个坚持和完善当中，还是一以贯之的，自始至终的把我们本专题的分析框架运用到底。

　首先第一个坚持和完善，坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政民主执政依法执政的水平。

　做一个总体判断。第一个坚持从总体而言，它大体属于哪一个制度层次？我的基本判断是它属于根本制度的层次。换言之，我们的制度自信首先是对党的领导制度的自信，对党的领导制度的自信，这是对制度自信当中的核心与关键。这是第一个判断。

　第二个判断，那么第一个坚持和完善，它着力于制度的哪一项功能，我比较坚定的判断是他同时着眼于“三力”，制度吸纳力、制度整合力、制度执行力。我们要把制度的优势转化为治理的效能，依靠制度建设提升治理能力，依靠制度创新提高制度威力，我在本部分当中力争把制度和治理结合起来，把制度建设、制度创新与治理效能、治理能力结合起来。什么叫治理效能？吸纳力、整合力、执行力，三力合一，就叫治理的效能。

　那么在第一个坚持和完善当中，部署了六项制度安排。一，建立不忘初心，牢记使命的制度；二，完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度；三，健全党的全面领导制度；四，健全为人民执政、靠人民执政的各项制度；五，健全提高党的执政能力和领导水平的制度；六，完善全面从严治党的制度。

　第一个坚持和完善部署了六项制度安排。这六项具体的安排，它的着力点，我通过 PPT 的方式给大家做了一个解析，为了节约时间，我就不给大家一一解读了。

　下面我们集中力量来看一下，大家特别关注的是：建立不忘初心，牢记使命的制度。好多人在问，这是一个新提法，过去没有说过。建立不忘初心、牢记使命的制度。

　那么我们首先明确为什么要建立不忘初心，牢记使命的制度，其缘由其根据在十九大当中，在十九大报告当中说的特别清晰，十九大报告是这么表述的，中国共产党人的初心与使命就是为人民谋幸福，为中华民族谋复兴。这个初心与使命，是激励中国共产党不断前进的根本动力。这个根本动力一天都停不了，如果有一天停了，那就是在

　空中飞行的飞机，突然之间发动机就不转了。基于此，我们要建立不忘初心牢记使命的制度。全党同志永远与人民同呼吸、共命运、心连心，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，以永不懈怠的精神和一往无前的奋斗姿态，继续朝着中华民族伟大复兴的进程而奋斗。

　那么从这个角度上讲，我们的政党，我们的中国共产党是一种新型的政党，有人把它初步定为叫使命型政党，我看这个解释有比较强大的解释力。这是第一为什么要建立不忘初心，牢记使命的制度。

　那么第二，我个人感觉到建立不忘初心、牢记使命的制度，就把我们国家执政党的执政的合法性定位在我们是使命驱动的，我们的执政党是使命确定驱动的，我们的执政党是以人民为中心的，他不是以资本为中心的，是以人民为基础的，不是以资本为基础的。在这一点上，我们党和国家制度的吸纳力，我们中国特色社会主义的吸纳力，就有西方通过竞争性的选举来获取它最基本的吸纳力，明确的区分开来，这是对第一个坚持和完善的一个特别说明。

　第六节

　如何推进国家治理体系和治理能力现代化（二）

　第二个坚持和完善，第二个坚持和完善是坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。

　首先定一下位，第二个坚持和完善，它大体应该归于哪个制度层次？从标题上来看，坚持和完善人民当家做做主的制度体系，应该把它归归于根本制度这个层面。它着力于提升制度的吸纳力、整合力、执行力。

　为什么说它是提供制度的吸纳力？因为人民代表大会制度是中国根本的政治制度。中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的方式，是通过各级人民代表大会来实现的，所以它有吸纳力。

　为什么说它有制度整合力？因为人民代表大会制度，是党和国家的根本组织原则——民主集中制的一个具体体现。民主集中制，他天生就有制度整合力的基因，它不是碎片化的治理，它是议行合一。那么它为什么具有制度执行力？人民代表大会，全国人民代表大会产生的国家机关与全国人民代表大会之间是产生被产生、负责被负责、监督被监督的关系。那么我们人民代表，我们的人民代表大会制度天生地具有执行力。

　但今天我想说的是第二个坚持和完善，它的核心在于在总体上提升制度吸纳力。第二个坚持和完善，坚持和完善人民当家作主的制度体系，与西方的民主制度相比，是一个根本性的区别。

　下面我们简单地加以分析。第二个坚持和完善，部署了五项具体的制度安排。第一坚持和完善人民代表大会这一根本政治制度。第二，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。第三，巩固和发展最广泛的爱国统一战线。第四，坚持和完善民族区域自治制度...