基层人大参与社会治理的履职方式探析

时间：2023-02-08 16:07:04 来源：蒲公英阅读网 本文已影响人

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基层人大参与社会治理的履职方式探析

　基层人大以推进基层民主法制建设为根本任务，在行使国家职能中，以民主的形式，代表基层人民依法行使职权，体现人民性、民主性、法制性和程序性的统一，其内涵和要求本质上与推动基层社会治理现代化具有一致性和同体性。以下是蒲公英阅读网小编为大家收集的内容，希望能够帮助到大家。

　　人大既是各社会团体和公民的代表者，又是连接政群的重要纽带。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上强调，“人民代表大会制度是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”。作为群众参与社会治理的制度载体，长期以来，人大定位于监督“一府一委两院”的政治职能，间接治理社会事务。政府可通过人大制度从社会汲取行政资源，对社会进行组织动员。相对应的，社会也可通过人大制度实行各阶层和群体对政治参与，从而，政府与社会间的利益达到整合调适的效果。

　　一、基层人大与基层社会治理的关系

　　基层人大以推进基层民主法制建设为根本任务，在行使国家职能中，以民主的形式，代表基层人民依法行使职权，体现人民性、民主性、法制性和程序性的统一，其内涵和要求本质上与推动基层社会治理现代化具有一致性和同体性。

　　（一）基层人大参与社会治理是人大职能的基本体现

　　参与社会事务管理是人大职责所在。一方面，人大通过参与社会治理推动和落实联系群众制度。基层人大参与社会治理，充分发挥与广大群众密切接触、联系广泛的优势，体察民情，了解民意，把群众的所想、所急、所盼，通过议案建议和审议发言等形式积极反映，为党委政府的科学决策提供参谋和依据。另一方面，参与社会治理也有助于进一步扩大地方人大建言献策的民主渠道。人大代表是广大选民依据法定程序选举产生的，由来自社会各领域的优秀人才和先进人物组成。这一代表的构成极大地提升了基层人大作为参与决策的地位。基层人大代表主要通过专项调研、执法检查、代表视察等形式开展工作，参与社会治理能够拓宽人大建言献策的渠道，加强对社会治理的指导、监督。

　　（二）基层人大参与社会治理有力拓展了履职空间

　　不断健全人大讨论、决定重大事项制度，把党委关于推动社会治理的重大决策部署转变为基层社会上下努力实现的共同意志，推进和加强社会治理，使人大制度在基层的实践更加生动，进一步拓展履职空间。一方面，人大具有重大事项决定权，有助于推进和加强社会治理。虽不直接参与具体社会治理事务，但却担负着宏观管理职责。人大对于事关地方改革、发展、稳定的重大问题，涉及民生的重大项目，以及涉及社会和谐稳定的改革创新举措等具有决定权。通过履行重大事项决定权，更能切合实际发现问题，提出问题，有针对性地提出解决问题的意见建议。另一方面，人大具有“一府一委两院”监督权，有助于督促社会治理创新举措落实。根据《监督法》和《代表法》的规定，各级人大可以通过专项审议、视察调研、询问质询等方式，就关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行监督。尤其是对于一些地区经济发展和社会发展不均等不平衡的问题，需要人大通过专项调研、执法检查、代表视察等形式进行督促，推动各项社会治理创新工作措施的具体落实。

　　（三）基层人大履职是加强社会治理的重要方式

　　基层人民代表大会是我国根本政治制度在基层的应用和实践，是基层人民当家作主的权力机关和决议机关，基层人大及其常委会应当成为加强社会治理的重要方式，主要表现在如下方面。一方面，基层人大把脉善于把脉政府关于社会治理的决策部署，特别是直接关系基层财政支出的投向、民生实事的解决以及社会事业的发展的社会治理工作，如人民群众最关心、最直接、最现实的就业、医疗、教育、住房等利益问题，基层人大可以充分发挥审议、决定权力，努力维护好人民群众的切身利益，进一步打牢加强和创新社会治理基础。另一方面，地方社会稳定的严峻形势需要人大介入。针对经济结构转型加速出现的矛盾和稳定压力，基层人大充分利用扎根基层、来源社会，以及代表职业构成多元化的优势，发挥不同利益沟通、协商和谈判的作用。同时，还可以为相关利益群体提供参与、表达的渠道和机会，关注弱势群体，掌握矛盾变化动态，把做好信访与息诉息访工作有机结合起来，为加强和创新社会治理提供多元方式。

　　（四）人大代表介入是推进社会治理的重要动力

　　县乡两级人大代表大多产生于基层，他们了解基层社会治理的弊端、漏洞，通过分析研究、归纳梳理选民提出的事关社会稳定工作的意见和建议，为社会治理创新提供宝贵的基础资料，提供最现实最贴近民意的议案建议。在此基础上，依法行使权利，反映民意，提出化解社会矛盾、维护社会稳定的对策和建议，做到下情及时上达，促进政府掌握社会动态，拿出具体措施，提高对苗头隐患的预见性，积极化解社会矛盾。另外，代表履职制度的设定，寄期望于代表通过履职能真正地检验和评估社会治理创新的成果，促进和发展治理模式，深化服务群众意识。基层人大代表便应根据参与督查视察、调研调查的职责，走乡串户、广开言路、集思广益，更好、更全面地了解社会状况、民生疾苦。但任何优良的制度规则都不能缺乏执行主体，要发挥基层人大在社会治理中的作用，就要推动人大代表“在其位，有所为”。

　　二、基层人大参与社会治理的履职方式

　　党的十九大提出，打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。基层人大发挥根本政治制度对社会治理的支撑作用，主要呈现引领式、跟进式、协商式和主动式四种履职方式。

　　（一）引领式治理，制定社会治理运行规则

　　人大通过制定规则，合理界定行政权力行使边界，促进行政权力依法行使。根据《立法法》《组织法》和《监督法》的规定，设区市人大有权制定地方性法规（县乡人大虽无严格意义的立法权，但仍享有一般制度意义的“规则制定权”），决定重大事项，同时监督“一府两院”工作，任免国家机关工作人员。对于社会治理的热点难点问题，基层人大通常会将将调研论证程序制度化，建立和完善立项论证制度，发挥人大常委会在地方立法（规则制定）前期准备中的主导作用，加强立法（规则）审议决策前调研评估工作，使地方立法（规则制定）更好地围绕中心、服务大局，更好地集中民智、反映民意，更好地维护法制统一。对有限的立法资源实行优化配置，对立法时机、立法空间、立法顺序、立法效果等，都需要事先进行充分的论证。这就要求基层人大常委会进一步改进立法（规则制定）工作机制，将立法工作重心前移，发挥在立法（规则制定）选项和统筹立法（规则制定）方面的主导作用。除此之外，人大代表在社会治理主体中也具有引领性，通常扮演着公众个人和公众代言人的双重角色，是舆论的载体，也是代表公众的形象，即反映、代表和引领舆论。

　　（二）跟进式监督，倒逼政府提升治理能力

　　在探讨社会治理能力时，必然涉及的三个基本问题：谁治理、如何治理、达到什么样的效果。十九大报告中再次明确，我国的社会治理体制是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障，毫无疑问，政府是治理的主体，但政府能否善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理社会的效能，决定着治理的效果。人大就大有可为，就要监督治理主体——回答谁治理?督促科学治理——回答如何治理?强化治理效果——回答治理怎样的效果?全程跟进、持续督促、滚动督办，所以这是一种跟进式监督模式。即要强化政府行政权力运行制约和监督体系，加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能，又要让人民监督权力，让权力在阳光下运行。近年来，中央省市高度关注人大预决算监督职能。十八届三中全会对人大预算审查监督的内容、方式方法提出了更高更严格的要求，建立了“专项提前介入预算编制监督、财政预算支出联网监督、政府重大投资绩效评估监督”三大监督平台，把事前、事中和事后监督有机结合起来，提前介入预算编制监督。而基层，在每年人代会召开前，都会组织部分人大代表部门预算进行全覆盖式审议，对若干个进行重点审议。今年洞头人大首次采取了预算听证，目的是有力推动相关部门科学做好预算编制工作，对上一年度预算执行情况审计中查出的问题进行跟踪监督。除预算监督以外，人大每年都会选取上一年对社会治理重点领域审议意见、视察督查整改情况、议案办理情况等方面进行跟进看、回头看，并将这些工作都是纳入程序。

　　（三）协商式推动，寻求社会关系平衡点

　　社会治理理应是多元共治，各类主体平等地协调处理社会事务。基层人大在推动社会治理所应做的，一方面是协调民意，广开言路、集思广益、旁征博引，实现立法（规则制定）的民主化、科学化，为社会治理的创新路径寻求合理合法依据；另一方面，立法（规则制定）是对利益的分配和对秩序的调整培育，所以确保法（规则）在利益分配的秩序调整培育上符合实际要求。因此，立法必须在党委的领导之下和基于协商共识得来的“民意”之间寻求平衡。调研和论证是法规起草（规则制定）工作的重要环节，是基层人大立法（规则制定）的材料来源和社会基础。从基层立法（规则制定）过程的现状来看，由于政府部门自身受考核权重的影响，具有一定的局限性，调研、论证工作往往不够深入全面。而人大则不一样，人大代表的主体定位也相应赋予人大一个协商、合作的基础。从制度本身而言，人大直接代表和反映群众意愿。所以，在社会治理的规则制定时，人大可以协调政府和群众、市场和群众、政府和市场的关系，达到最佳状态。例如，地方人大在立法（规则制定）过程实行的听证制度，能够统筹兼顾各方利益。群众能够通过该制度参与其中，实现自身价值或对立法（规则制定）、政府决策产生影响力，实际上就是一种协商、合作。

　　（四）主动式参与，发挥人大代表主体作用

　　基层人大代表，一面连接着广大人民群众，另一面连接着基层人大，此外通过咨询等方式和政府、两院也可以实现有效沟通交流，是上情下达，下情上传有效的可信赖的媒介。人大代表参与社会治理既是重要的履职方式，又是维护群众利益的实现方式。基层人大代表由选民依法选举产生，来自人民、代表人民，在群众中享有很高的威信，他们来自不同领域代表着各自群体的共同利益，具有较强的社会影响力和号召力。对于涉及各自或共同的利益时，他们通常运用视察、调研、联系群众、走访选民，将反映和关注的突出问题，形成议案，提交平台协调解决，把问题解决在基层，促进源头治理。对于涉及方面较多的问题，人大代表可以利用身份优势，协调政府部门、社会组织及利益个体共同协商解决，与履行代表职责相结合，搭建起化解矛盾、处理纠纷、利益协调的治理平台。同时，人大代表把宣传贯彻有关法律法规和人大决议决定作为参与社会治理的重要责任，把走访选民作为教育和引导群众的重要方式，支持群众通过基层治理平台依法参与社会事务管理、反映问题和维护自身权益，使基层治理成为规范行为、调节利益、解决问题的主渠道。对于社会治理，代表发挥多元监督作用，督促有关部门履行责任，确保法律法规和人大决议决定得以落实，确保社会治理依法进行，无论是从自身利益诉求还是代表职责而言，其主观上是有意识的、自觉的、主动的。

　　三、人大参与社会治理若干案例及经验总结

　　综上所述，人大促进社会治理创新方面具有坚实的理论支撑。实事也确是如此，我省近年来不断涌现了一批先进典型、一批优秀案例，从中选取若干个引领式、跟进式、协商式和主动式参与社会治理的案例，并对经验进行简要的归纳梳理。

　　（一）制定规则引领社会治理

　　案例1.民生实事项目代表票决制：为充实乡镇人大代表活动内容，发挥乡镇人大法定职能，xx年，宁海试点乡镇政府实事工程人大代表票决制。有力促进了乡镇政府实事工程建设的顺利进行，推进了基层民主政治建设，之后出台了《关于全面推行乡镇政府实事工程代表票决制的指导意见》，各乡镇人大也先后审议通过《关于政府实事工程代表票决制的实施办法》，为票决制工作提供制度保障。此后连续8年在乡镇人代会上，以代表集体票决的形式确定政府实事工程。截至xx年底，各乡镇共征集到民生实事工程建议项目3004个，提请票决候选项目1175个，票决确定802个，总投资94.61亿元，当年平均完成率达到85%以上。xx年12月，xx市人大常委会决定在全市乡镇推行票决制工作。xx年3月，全省人大推进“民生实事项目代表票决制”工作现场会在宁海召开，之后全省市县乡三级全面推行“民生实事项目代表票决制”工作。

　　案例2.xx市拱墅区首推街道民生“微实事”：经过前期充分调研座谈，拱墅人大提出要与区级民生事实项目形成体系的构想，实现民生实事项目的大小互补，又要实现区街无缝对接。确定“党工委领导，办事处实施，人大工委监督，最终会商确选”的工作架构，成立民生“微实事”项目会商制工作领导小组具体组织实施，让老百姓热切关注真正需要的项目，以最符合居民意愿的方式落地，以最快的速度见成效，有效打通政府服务群众的“最后一公里”。人大将养老、教育、科技、医疗、文化体育、公共管理、基层治理等近百项目进入街道民生“微实事”，并构建“居民提、群众议、议事小组决”的民主决策机制，实行“两会两议”。组织人大代表、部分选民、企业负责人、街道相关科室人员参加议事会议事协商，听取候选项目总体概况及具体情况，以无记名投票方式选出会商意向项目交党工委会议确定，实现了民生“微实事”的广覆盖。

　　简要经验：民生实事项目代表票决制，是基层人大在党的领导下，通过制定规则，合理界定行政权力行使边界，促进行政权力依法行使。该工作贯穿了党委决策、人大决定、政府执行、公众参与的权力运行设计理念，使党委、人大、政府的角色定位更加清晰、权责边界更加明确。对党委而言，找准了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的结合点，为推进科学执政、民主执政、依法执政提供了制度支撑。对政府而言，深化了公共预算改革，促进了公共服务均等化，体现了“让人民监督权力”、“权力在阳光下运行”的理念。政府的部分公共预算，让人大代表来决定投哪里、投多少、怎么投，变以往的“政府为主唱戏”为“群众提、代表定、政府办、人大评”，让有限的财力发挥了更大的社会效益。对人大而言，把社会关切的实事工程项目纳入到人大依法决议、监督和评价的法治轨道，可以有力推动党委、政府中心工作的落实。两个案例彰显了人大创造和人大推动的两种类型的引领式治理方式，均是立足人大职能，在多元利益下监督政府有效制定、实施公共政策，把群众的意志通过规则制定上升到制度化途径，从而加强和推动社会治理。

　　（二）创新机制跟进社会治理

　　案例1.xx年8月，xx市人大常委会首次与市纪委、市委宣传部联合开展电视问政，通过电视台、广播、网站、手机客户端等平台进行了同步直播，并通过问政热线、官方微信等渠道进行了同步互动，1个半小时的电视问政中，代表们提出了近10个问题，个个犀利，针针见血，“辣味”十足。而11个单位负责人分别从政策规定、目标定位、解决办法、改进措施等方面一一作出回答，并就有关计划落实事项做出承诺。三个月后，xx市人大常委会组织人大代表，对“电视问政”所反映问题的整改落实情况进行了回访，让代表们看到了行政审批制度改革在xx的可喜进展。针对全市经济社会发展的重要事项，以及人民群众普遍关注的热点、难点、焦点问题，适时举行代表问政活动，充分发挥代表依法监督作用，切实解决实际问题，让人大工作更加符合民意，让人民真正感受到人民当家作主。

　　案例2.xx人大为了发挥示范引领作用，推进代表认真履职，以“全区样板、全市标杆、全省一流、全国领先”为目标，于xx年9月正式启用人大代表履职平台客户端，代表可以通过“随手拍”将身边的民情民意拍下后上传。报送信息有代表在生活中的“随手拍”，有群众提供的线索，主要是群众关注的民生问题。xx区人大健全问题解决机制，专门设立人大代表服务中心，负责闭会期间人大代表联系、服务和指导工作，支撑群众反映问题的处理。把代表联络站建设成为公民参政的主要场所、维护稳定的有效载体、代表工作的交流平台。

　　案例3.xx区白云街道xx年开始，把代表网上接待群众，作为人大参与社会治理工作的重点。打造代表网上履职平台，让一些年轻的群众通过互联网就能反映问题，并且能实时跟踪问题解决的进度，群众反映的问题大到菜市场火灾隐患，小到噪音扰民问题，顺应发展潮流，通过“面联”与“网联”并举，使代表与群众可以“全天候”“零距离”地进行联系。10年来，联络站共组织接待群众近400次，接待群众逾1800人。

　　简要经验：社会治理是一项系统性工程，涉及面广，人大必须坚持问政于民、问需于民、问计于民，要推动信息化建设，特别是完善履职平台，把社会焦点问题、群众切身利益问题通过立体化的延伸，为人大履职提供了更加便捷的条件，更直观的咨询来源，及时掌握信息，对社会治理中的热点难点问题能够有的放矢、精准监督，使基层人大及人大代表能够有效跟进、一督到底、常抓不懈。信息化发展对于人大跟进社会治理提供了一个信息平台，解决信息不对等的突出问题，找到了强化行政权力运行制约和监督体系的有效工具，同时也不断密切了人大常委会与群众、人大代表与群众的联系。xx、xx和xx通过探索实践，强化代表参与，逐渐形成了一个长效监督的运行机制，均反映了信息化建设缩短了人大跟进式监督的“最后一公里”，增强人大强化监督职权的刚性和针对性，同时也将进一步倒逼政府治理能力和水平的提升，在对政府的监督上有所作为。

　　（三）协商合作推动社会治理

　　案例1.xx人大助推破解民生难题：在全区积极推行生活垃圾分类。研究制定实施意见，规范考核办法和检查方法，抓好示范创建工作。建立完善“红黑榜”制度，激发群众、单位参与积极性。健全问题督查机制，定期开展“回头看”，已协调垃圾桶“撤路入巷”、杂色桶清理等多项难题。引导市场参与，加强专业保障。按照低价值可回收物、餐厨垃圾、生鲜垃圾等不同类别，分类对市场化运作模式进行探索。同时，健全市场化试点评估机制，加强监管力度，不定期对其成效进行评估，有力推动我区垃圾分类工作提质增效。

　　案例2.xx人大推进农合联建设：督促政府部门加大政策支持和经济扶持，农业、林业等涉农部门适时将应该转移的具体服务职能转移给农合联承担，金融部门加强对农合联资金运作的指导，建立和完善资金运行机制，财政部门要调整相关涉农政策的实施方式和农业补贴发放方式，民政部门要做好农合联、农民资金互助会及联合会、保险互助会等的备案和监督管理工作，加强各农合联之间横向联系合作，搭建共建共享平台。

　　简要经验：没有社会的协同，特别是人民群众、社会组织的有力支持，社会治理创新就会孤立无援，传统政府“独大”的“绝对治理权”难以消除。xx人大在制定规则后，建立完善“红黑榜”，引导群众、单位参与，同时按不同类别引进市场化运作模式。xx人大积极协调农业、林业、金融、财政、民政等部门，以及农合联、农民资金互助会及联合会、保险互助会等有关组织推进农合联建设。xx和xx人大抓住社会治理的最根本的内容，强调发挥人民群众的积极性、主动性，积极吸纳从各领域各层次的参与主体，推动有序参与。从结果来看，在这些举措的作用下和各方参与的情况下，地区社会治理的能力正在增强。贯穿全程的是一个不难理解的逻辑遵循，即多方参与——协商讨论——合作治理，人大促进政府、社会组织、群众三者形成双向的互动关系，既推动了群众对政府行政管理权的认同，又推动政府行政管理权对社会秩序的维持，从而形成相互影响和支撑的良性关系。

　　（四）主动履职参与社会治理

　　案例1.xx人大助力乡村振兴：xx区人大以开展打造乡村振兴先行先试区推进年、代表联络站提升年、人大信息化建设年“三个年”活动为抓手，着力推动乡村振兴战略的实施。围绕实施乡村振兴战略行使好人大职权，把放心农业提升扩面、康养产业发展、美丽xx建设、“三位一体”农合联改革、文化礼堂建设、“四好农村路”、厕所革命、学前教育等议题列入常委会监督计划，推动规划制定、项目实施和城乡要素融合发展，深入开展“乡村振兴、代表在行动”主题实践活动，凝聚乡村振兴合力，重点开展乡村振兴“八百工程”调研督察和活动。充分利用“四个平台”，用掌上治理引导乡村振兴的乡风建设，引导村民积极参与村级治理，推进“全科网格”向“全民网格”延伸，通过线上线下结合，推动政府、社会和群众的实时互动。

　　案例2.xx人大化解民事纠纷。积极发挥代表作用，定期组织进村走企开展民情调查，掌握社会稳定动态。xx年4月中旬，一外来务工者因施工作业意外死亡，死者家属在与企业就赔偿问题协商无果后，多次到上级部门进行上访，造成了较大的影响。街道人大于第一时间成立了专项调解工作小组，主动介入调解，并积极组织人大代表上门与双方当事人沟通调处，及时让人大代表法律工作室参与其中，为双方提供免费的法律咨询服务。过程中，调解人员反复、细致地进行说服劝导，对整个事件进行了详致的法理关系分析和法律知识讲解，使双方当事人分清了责任，明辨了利害关系，最终促成了和解达成。1月-4月，xx人大代表参与调解排查化解重点矛盾纠纷20余起，仅1起未成功调解转移到有关部门（街道人口约为1.3万），取得了良好的社会反响。

　　经验：人大制度设计的重要原则和基本要求，就是“任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督”。社会治理是人大工作范围和题中之义，人大理应成为社会治理的推动力。xx和xx人大强化责任担当，把“党政所急、人民所盼、人大所能、法律所赋”的事项作为监督重点，依法履行职责从维护社会秩序和群众的切身利益出发，主动出击，按照法定职权开展工作，服务社会发展稳定大局。

　　四、进一步讨论：人大参与社会治理的三个共性问题

　　（一）如何提升人大推动社会治理的热情和愿望?

　　热情和愿望是主观意识，必须建立在客观存在之上。近年来，省市区人大在助推“一打三整治”、剿灭劣五类水、助推“最多跑一次”改革、大拆大整专项行动等工作中多次提出人大不仅要有一线作为，而且还要同政府部门一起上火线，对人大工作进行了一个全新的定位。但不可否认，作为制度的载体，基层人大在推动社会治理存在履职成效不高、甚至是职能缺位的问题，多数人大仍然以二线部门进行定位，这有现实原因，但主要是历史原因造成的。在人大制度建立之初，社会最紧迫的需要是实现国家富强，而不是对政府权力的监督。人们所关注的是解决温饱，而非监督政府如何行使权力。经过40年的改革开放，尽管社会各阶层对人大监督的需求不断增长，却并没有使这种需求产生现实的压力，主要是出于利益表达成本与效率的考虑，以及受自身政治参与能力的限制，通常是以信访的方式或其他非制度方式来表达自身诉求，而非人大。因此，人大监督的动力大多是围绕党委和依靠人大代表自身的自觉性来维持的，而这种动力缺乏社会需要的压力。导致了现实中诸如质询、罢免以及对财政预算的审查等刚性的监督权力很难取得充足的成效，而诸如视察与述职评议，执法检查此类监督却逐渐成为程序性工作。一定程度上来说，人大的监督反而要借助行政力量推动。所以，转变这种内在需求的关键，无疑还是要依靠从上至下的制度变革。党的十九大提出了社会主要矛盾转化的重要判断，中国特色社会主义进入了新时代，对民主的刚性需求也进入了新时代，这种对人大监督权力的内源型需求必将推动人大制度的进一步完善和发展，人大履职的热情和愿望在制度化的整体回应后也必然达到应有的高涨。

　　（二）推动社会治理过程中基层人大如何把握参与的“度”

　　在推动社会治理创新时，基层人大民主实践的首要目的就是保障公民表达权、参与权和监督权，使公民能够进入参与过程，充分表达意愿，有效参与决策，既影响着公民对政府的看法，又决定行政权力合法性的来源问题。但是，一方面，公民在参与公共决策受自身意识和能力、公共决策范围的界定等因素的制约。另一方面，公共事务制度和公民参与制度的不完善，难以使公民参与社会管理监督常态化和实效性。在实际运作过程中，基层人大对社会治理决策通常是“建议性”的监督，具体工作由权力行使机关来落实，但权力行使机关具有自己的一套自由裁量权，就出现了公民参与和意见无足轻重的情况，同时人大监督也形同虚设。如何在社会治理决策、制定、实施的同时协调好公民有效参与监督的“度”，防止人大参与社会治理边缘化也便成为基层人大一个重要的课题。

　　（三）人大代表如何克服代言不到位的屏障

　　宪法赋予人大代表在人代会期间可以对“一府一委两院”工作报告提出询问和质询，代表可就审议中不明确和有疑问的事项，或联名以书面的方式提出质询案，要求有关本作出解释或解答，有关部门应派人在代表小组或代表团会议上说明解答，对答复不满意的可以提出要求，经主席团决定由受质询的机关再作答复。但由于基层人大代表来自各个不同的岗位，其知识水平和工作经历各不相同，导致各自能力和水平存在较大的差别。在政治生活中，部分代表但是由于自身素质和能力的约束，对全局工作动态把握不深不透，缺乏执行代表职务的能力，就事论事，代言不到位，议政不充分，抓不住问题的实质，表达不出自己的见解和观点，提不出建设性的意见和建议。代表职业构成的差异形成履职意愿的差异，单位和基层组织推荐产生的候选人，多是当成一种荣誉性的社会身份，对履行代表职责缺乏积极性和主动性，以参与人大常委会安排的活动为主，较少开展自主执证视察和监督。有的人大代表在闭会期间不主动参加代表小组活动，不联系或很少联系选民和群众，导致很多选民遇到问题和困难不知道怎么找到代表，不知道如何向代表反映。部分代表议案办理不力，政府回应形式化，存在“文来文往”、“重答复、轻落实”现象。这些都是导致代表履职缺位的重要因素，其应当发挥的作用难以与人民群众的“代理人”身份相匹配。

　　五、推动人大参与社会治理的几点建议

　　（一）找准定位，坚持在党委领导下加强和推动社会治理

　　没有党委的领导，人大参与社会治理难有作为。一方面要积极争取地方党委对人大工作的支持。加强和推动社会治理是党委领导的工作，人大在思想上和行动上始终与党委保持步调一致，要围绕党委的战略部署开展工作，坚持把人大参与社会治理的工作纳入党委总体工作布局。要应善于把党委有关社会治理的主张经过法定程序成为人民群众的意愿，同时监督政府行政权力按照人民的意愿正确运行。定期向党委汇报常委会、主任会议的审议意见、人大代表建议案办理情况和各工委调研情况，及时向党委反映社会关注和群众诉求，让党委了解人大工作动向和人大掌握的社会动向，及时研究解决碰到的问题，明确在党委领导下，发挥人大监督“一府一委两院”的职能作用。

　　（二）提升能力，强化公民参与社会治理的制度载体建设

　　火车跑得快，还靠车头带，人大常委会的自身建设一定程度上决定了群众参与社会治理的效度。一方面，基层人大应发挥导向作用，引导多元主体介入社会治理，并协调各方利益冲突和矛盾，寻求共同利益，建立共识，将合作精神引入代表选举、规则制定和督查监督中，促进民主法治推进社会治理。另一方面，要提高动员公众有序参与的能力，要发挥引导公众参与社会治理方面有着独特的优势和作用。通过发动公众全程参与到社会治理的重大决策、监督工作的调研、审议，使公民在人大的协调下，介入到与自身利益相关的各个领域。同时，人大应当从多元主体对社会治理的迫切需求出发，编制起一个多元治理网络进行深化公民参与的实践，形成相互依赖、持续互动、组织精良的网络舆情平台，拓展履职内容。积极探索重大社会治理事项公示，方便群众监督评议，事后公示群众意见处理情况，形成人大与民众之间的良性互动。例如xx、xx和xx的做法，通过加强人大代表履职信息化建设，有力推动相关社会治理政策质量的提高。

　　（三）突出重点，善用票决制推动社会治理创新

　　民生实事项目代表票决制是创新人大监督职权的重要举措，是慎重决定民生实事项目工程投向的有效形式，有助于从跟不上强化人大参与社会治理的深度和实效。第一要做到“四个坚持”，坚持在党委的领导和支持下，推进和保证人大依法行使职权；坚持以人民为中心的发展思想，尊重代表主体地位，广听民意，善纳民智，最大程度地把人民的意愿体现到票决制工作的各个环节中；坚持依法依程序开展工作，立足职能，不越位、不缺位，切实做到权限法定，运作规范，程序简明，管用可行；坚持实事求是，因地制宜，量力而行，以代表积极参与、项目有效实施为目标，突出重点，抓住关键，分类指导。有序推进，不搞“一刀切”，防止形式主义。确保人代会顺利实施票决制工作，当前要做实做细各项准备工作。第二要明确职责。要从讨论决定重大事项的职能定位去推动票决制工作，根据中办10号文件精神，将重大民生工程纳入地方各级人大常委会讨论重大事项的范围，把听取和审议民生实事项目选定、进度、结果等情况作为人大行使重大事项决定权的重点。要从监督政府工作的职能定位去推动票决制工作，把民生实事项目作为政府重点工作完成情况进行助推，进一步强化监督，确保票决制工作顺利推进。第三，要优化过程。要加强工作制度建设，优化具体操作办法，对候选项目征集办法、项目评估办法和监督办法都要进行进一步完善，切实形成项目设置可票决、进展可监督、结果可评议、成效可检验的运行机制。第四，要确保实效。要兼顾普惠性、公益性和社会效益，坚持数量服从质量，做到少而精。按照“社会呼声高、政府可执行、人大可监督”的原则确定候选项目。对于落选的民生项目，只要事关重大民生、确有必要实施的，在政府财力允许的范围内应支持继续实施。五是要加强跟踪。要充分运用人大监督手段，强化监督检查，着力构建项目实施监督制度体系。进一步整合人大各委室、代表小组、人民群众的力量，成立项目监督小组。通过把民生实事项目监督与预决算审查监督结合起来，盯紧民生实事项目的资金安排、拨付到位、预算调整和决算审计。

　　（四）搭建平台，打造参与社会治理的前沿阵地

　　完善平台运行，实现代表联系选民制度化社会治理创新的持续发展需要对治理机制的制度化，主要是实现代表联系选民制度化。基层人大要充分发挥代表联络站作用，使其成为收集社情民意和服务群众的重要平台，完善好代表联络站机制，发挥好代表联络站功能，把联络站打造成代表学习知识园地、接待选民基地、代表议事场地，确保代表能够在联络站学习、讨论和交流社会治理理论知识，集中接待群众、征集意见建议、汇总问题矛盾，进行履职评议、开展代表活动等。在规范运行机制上，应细化上下联动式的工作流程，将社情民意按层次及时分流，按层次尽努力办理，建立健全涉及选民利益的诉求登记、办理、报告、督办、反馈等工作制度，使选民诉求均能按流程适时承办。

　　（五）加强引导，推动代表落实履行社会治理的职责

　　一是明确社会治理的主体责任，基层人大应形成人大代表参与基层治理活动的制度和规程，协调基层各单位凡研究决定涉及群众切身利益的事项应邀请住区人大代表参加，并充分听取人大代表的意见。还要积极创造条件，引导人大代表经常深入群众，多与群众沟通，广泛征求意见，了解群众的所思所想所需，真正成为群众的代言人。增强代表榜样意识、标杆意识，积极参与普法宣传、学习教育等活动，主动向群众宣传法律法规。二是明确联系服务基层群众的维权责任，要引导代表以群众利益维护者的身份发挥作用，致力于形成符合基层群众利益的治理成果。通过人大的履职平台反映群众的正当利益诉求、维护群众的正当权益。人代会召开期间，基层人大代表应把着力点更多地放在维护群众权益上，从基层群众的整体利益出发建言建策。三是明确对社会治理重大决策的审议责任，引导人大代表深入调研，掌握群众最真实的想法和需求，掌握矛盾的特点和起源，通过代表履职的渠道，畅通民意的表达，反映真实的社情，提出建设性的建议，从而可以为制定完善社会治理相关的政策、法规提供有价值的依据和参考。四是明确对政府推进社会治理的监督责任，引导人大代表客观准确的判断政府的行政行为，如在参与社会治理的过程中监督政府有关部门是否依法履行职责，是否把人人参与、人人共建、人人共享作为基层治理的基本理念，是否把维护和发展群众利益作为工作的出发点和落脚点。应把走访群众听取意见作为基本的履职方式，把专项监督与群众监督结合起来，善于从人民立场观察和分析问题，善于从群众角度审视政府推进基层治理的最终成效。