小城镇建设发展现状调查情况报告

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小城镇建设发展现状调查情况报告

样本小城镇产业发展特色鲜明，不同类型的小城镇产业结构不断优化，产业发展内生动力充足。以下是蒲公英阅读网小编为大家收集的内容，希望能够帮助到大家。

　　调查概况

　　调研背景

　　小城镇作为服务“三农”的最前沿，是乡村振兴、“三农”发展的主要载体。x地区是长三角核心区域，从改革开放乡镇企业遍地开花到外向型经济，“x模式”两次成为领跑全国的发展典范，这其中小城镇发挥着举足轻重的力量。在乡村振兴的大背景下，深入研究小城镇的发展对于推动新型城镇化，促进城乡融合发展具有重要价值。

　　工作开展情况

　　xx年11月27日-12月14日期间，省城乡发展研究中心联合xx大学空间规划研究中心，通过资料收集、座谈交流和现场调研的方式，对xx市域重点中心镇、特色镇、一般镇以及被撤并镇等各种不同类型的14个小城镇进行了实地调研，深入了解小城镇经济社会发展的现状、问题与挑战、发展态势等。

　　xx市小城镇发展演变态势

　　xx市市域概况

　　xx市作为长三角地区中心城市之一，地处xx省南部，东与xx、xx构成苏锡常都市圈，西与xx、镇江接壤。截至x年，全市下辖5个区（天宁区、钟楼区、新北区、武进区和金坛区），代管1个县级市x市，共计36个建制镇，市域面积4375平方千米。

　　x年实现地区生产总值（GDP）7400.9亿元，按可比价计算增长6.8%，增速居全省第三。第一产业实现增加值157亿元，下降2%；第二产业实现增加值3529.2亿元，增长8.4%；第三产业实现增加值3714.7亿元，增长5.8%。三次产业增加值比例调整为2.1∶47.7∶50.2。

　　x年年末全市常住人口473.6万人，其中城镇人口347万人，城镇化率达到73.3%，且持续上升趋势明显。这也反映了xx市域范围内从事农业生产的人口数量呈现持续减少的趋势。

　　xx市小城镇的总体情况

　　（1）小城镇数量不断减少

　　x年以来xx市建制镇的数量持续减少，x年以后保持稳定。改革开放初期，全国掀起了小城镇建设的高潮，建制镇数量快速增长，但城镇建设质量不高，“低、小、散、乱”常常成为小城镇的代名词。自x年6月国务院发布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》起，全国范围开始推进撤乡并镇工作，以推动空间集约高效利用。同期xx省从推动全省城镇化进程的角度，全面展开撤乡并镇工作。xx市小城镇就是在这一时期由x年的70个锐减到2007年的40个。x年后撤乡并镇的速度大大放缓，建制镇数量基本保持稳定。x年xx市建制镇共计36个。

　　（2）小城镇发展格局日益多元

　　在政府与市场的双向推动下，xx市小城镇已经形成多元发展格局。目前xx市有五个国家级和省级重点中心镇，分别为：x；住建部和国家文物局，省住建厅和省文物局分别将xx市新北区x镇评定为中国历史文化名镇和省级历史文化名镇。x年xx56家小镇进行了特色小镇“年度大考”，其中xx15家获得优秀小镇称号，其中“xx石墨烯小镇”“xx智能传感小镇”“xxx无人机小镇”3个小镇入选“优秀小镇”；35家获评合格小镇，“xx殷村职教小镇”“xx西夏墅工具制造小镇”“xx武进瑞声科技小镇”3个小镇入选“合格小镇”。xx市x镇、天目湖镇、x镇和x镇同时入选xx省“强镇扩权”改革试点镇；天目湖镇和x镇入围全国特色景观旅游名镇示范名单。

　　样本小城镇综合现状分析与评价

　　样本小城镇总体良性发展

　　（1）经济持续增长

　　从统计数据和实际调研情况来看，样本小城镇经济发展总体良好，x-x年十年间GDP均实现明显正增长。x镇、x镇、天目湖镇生产总值为十年前的三倍以上，其他样本小城镇的经济规模也明显扩大。x年，x镇地区生产总值最高，为165.52亿元，其次为x镇，113.61亿元。

　　（2）人口增长缓慢

　　x-x年14个样本小城镇的总常住人口增量仅1.4万人，增长缓慢。xx市区的x、x、x等常住人口超过10万，较十年前明显增长，其中x镇和x镇为增长人口数过万的小城镇，分别增长1.7万和1.6万人。x与金坛地区的小城镇存在不同程度的人口流出情况。靠近城区的小城镇人口流出现象尚不明显，如x镇、埭头镇。距离城区较远的小城镇人口流出情况比较明显，如靠近xx边界的x镇和x镇，十年间流出人口约1.5万人。

　　（3）产业特色鲜明

　　样本小城镇产业发展特色鲜明，不同类型的小城镇产业结构不断优化，产业发展内生动力充足。

　　十年来，xx市小城镇的产业结构不断地优化调整，已经由传统的工业主导发展模式向综合多元发展模式演进。三产结构比例虽然仍是“二三一”的结构，但比例变化明显。由x年的8.9：57.8：33.3转变为x年的6.4：48.3：45.3。其中第一产业比重持续降低，第二产业比重明显下降，第三产业比重快速上升。x年除嘉泽镇外，所有城镇第二产业的占比均为最高，x年x、嘉泽、x三镇的第三产业总产值均已超过第二产业，与此同时，x、x、x、天目湖、x、竹箦等镇的第三产业占比均显著增加。

　　十年来，样本小城镇凭借自身优势产业已形成差异发展、特色发展的总体格局。依据主导产业类型，样本小城镇基本可以分为三类：多元综合型小城镇、工业主导型小城镇和特色资源型小城镇。

　　多元综合型小城镇。依托两项及以上不同类型的支柱产业发展的小城镇，如x镇、x镇、x镇、x镇、x镇、x镇等。新北区x镇的支柱产业为汽摩零配件制造产业与优质稻米农业，近年来，依托中国历史文化名镇的品牌与x医派等特色资源大力发展文化旅游产业；武进区x镇镇域面积大、工业基础好、环太湖生态资源优良，支柱产业为以万盛铸造、苏新轴座为代表的精密制造产业与环太湖旅游业；金坛区x镇位于茅山脚下，地域广阔，山地较多，支柱产业在传统建材、服装加工的基础上，引进了汽车安全系统生产产业，并依托茅山大力发展旅游康养产业；金坛区x镇西靠长荡湖，北邻金坛市区，交通区位良好，水产品养殖业与金属材料制造产业优势明显；x市x镇紧邻xx市，交通区位条件良好，近年来积极发展智能装备制造和曹山旅游，并围绕融创未来城积极对接xx都市圈的发展需求；x市x镇主导产业为以金峰集团为龙头的水泥建材产业与农产品的青虾养殖产业。

　　工业主导型小城镇。主要依托加工制造业进行发展的小城镇，如x等镇。不同城镇加工制造业的产业门类、发展路径和发展状况往往不同。x市x镇近年来积极谋求产业结构转型，引入新加坡高科技炭纤维无纺布产业，成为x市生态文明建设倒逼产业转型的发展典型；武进区x镇素有中国强化木地板之乡的美称，产品远销欧美，集群规模持续扩大、技术水平不断升级，特色非常鲜明；x市埭头镇积极引入日企、欧企等外来资本和技术，支柱产业为以xx高光金属为代表的不锈钢产业与嘉士伯天目湖啤酒为代表的食饮品加工产业；x市x镇积极与高校、科研院所合作，搭建科研转化平台，重点发展无人机产业，已形成无人机特色小镇。

　　特色资源型小城镇。依托特色文化旅游资源、特色农业资源等进行发展的小城镇。如x等镇。天目湖镇依托天目湖良好的自然生态环境全面发展旅游、休闲、康养、会展等产业；x镇围绕南山竹海生态旅游品牌，不断拓展乡村旅游、休闲度假产业规模；嘉泽镇依托x花木市场，持续做强做优特色花木产业。

　　（4）空间集约优化

　　随着经济发展和城镇化水平的提高，样本小城镇城镇面貌均已发生巨大变化，空间集约发展趋势明显，公共服务设施显著优化。

　　① 建成区规模持续扩大

　　十年间，随着城镇产业规模的持续扩大，主要镇区建成面积不断增长。其中x、x等镇建成区面积均增长50%以上。样本小城镇普遍积极开展城镇新区、工业园区的扩建发展。

　　② 空间开发更加集约高效

　　工业企业向园区集中成效显著，小散乱的状况大大改善。样本小城镇均形成具有一定规模的产业园区。x镇现代产业园扩建一期、二期“七通一平”基本完成；x镇工业园区新建设标准厂房5万㎡，为高新技术企业提供发展空间。

　　镇区商业开发强度大大提高，建设质量不断提升。x年嘉宏房产、嘉凯城等高端小区陆续入驻x镇。x、x、x、x等镇新建商业综合体、五星级酒店等中高端服务设施，星巴克、肯德基等知名连锁餐饮品牌都已入驻。

　　③公共服务设施显著优化

　　样本小城镇的教育、医疗卫生、文化体育以及社会福利等设施质量不断优化、公共服务体系不断完善。所调查的小城镇普遍拥有小学4-5所，初中2-3所，镇级卫生院1-2个所，养老机构1-2个。公服设施在镇域范围内分布较为均衡，能够满足居民基本生活需求。x年x镇完成宋庆龄幼儿园新建、崔桥幼儿园扩建等工程，并启动x小学新建等工程，教育质量和教学环境均得到提升；xx年x镇完成镇敬老院提升改造，新增罗村、神亭等4家村级“夕阳红居家养老服务中心”，东窑、泉江等5家村级卫生室完成提档升级。

　　样本小城镇针对居住环境、商业设施、交通秩序、道路景观等方面进行的专项整治行动成果显著。一方面，小城镇风貌各具特色。埭头镇镇区限高18米，整体呈现尺度宜人的“江南水乡”的风格；x、x等镇在城镇面貌、商业繁荣程度上已初具小城市特征。另一方面，村居环境更加优美。x年x镇花山村、上阮村、仙姑村等垃圾分类全面完成，13个规划发展村和2个原建制镇的生活污水治理设施建成投用。

　　特定政策城镇发展绩效不显著

　　（1）“重点镇”缺乏匹配的实质性支持

　　国家、省市层面都设立了一系列政策性城镇称号，最典型的如“国家重点镇”“省重点镇”以及“电子商务示范镇”等。上述称号的设立很大程度上是一种荣誉，是对城镇既有发展绩效的肯定。各级政府对于这类城镇通常会给予一定资金和政策支持，然而后继发展过程中往往缺乏相匹配的、更为实质性的政策支持。如，对于“重点镇”一般会有一定数量带有奖励性质的资金支持，但通常都没有根据重点镇发展的规模和特征给予发展管理权限上的匹配，因而限制了重点镇在区域经济中发挥更大作用的潜力。对于“电子商务示范镇”同样会给予一定资金和政策的帮扶，但同样没有从电子商务产业发展的系统出发，帮助整合多种资源，释放更大发展活力。

　　从对xx市域小城镇的调研来看，重点镇的发展绩效并不显著。原因是多样的，除了区域发展格局，相关政策是最重要的。对于小城镇而言，各项荣誉性称号固然重要，如果能够给予与其发展特征和需求相匹配的、更有力的相关政策，则更有利小城镇的健康可持续发展。

　　（2）“特色镇”政策易导致路径依赖

　　“特色镇”的设立对于小城镇聚焦集群发展、形成规模和竞争优势具有积极意义，然而如果不能灵活调整发展战略，积极转型升级，很容易陷入路径依赖。xx市特色小城镇的发展就存在这一隐忧。最初是特色产业自下而上地发展，达到一定规模和水平后被赋予“特色镇”的称号，相应的政策工具开始强化这一产业发展优势，使其形成更为强劲的规模效应，打造产业集群。然而在这一做大的过程中往往只考虑主导产业的发展而忽视整个产业发展的系统性，也忽视更有潜力产业和创新产业的培育，形成“大而不强”的特征。短期内这样的政策确实收到显著的效果，但从长期发展来看，产业结构单一、“大而不强”的小城镇往往经济韧性不高，无法抵抗更大的发展风险。

　　调研中发现x镇与嘉泽镇都有这方面的隐忧。各级政府长期强化x镇汽车摩托零配件产业的龙头地位，在招商引资上也有一定的倾斜，形成了较大的摩托零配件产业规模，但其产业的能级和科技创新能力并不强。而近年来随着传统汽车摩托零配件制造业的萧条，x镇转型升级压力巨大，城镇经济受到主导产业的影响明显。嘉泽镇由于地理区位良好，土地、气候条件优越，具有良好的种植花卉苗木的基础，从上世纪八十年代就发展起花卉苗木种植产业，成为全国花卉苗木之乡。为了强化这一产业特色和优势，地方政府主动限制工业产业发展。这一特色发展道路虽然充分保护了嘉泽的产业优势和生态环境，并藏富于民，但也严重影响了基层政府的财政税收，导致小城镇公共设施的建设与供给缺乏资金支持。

　　（3）“被撤并乡镇”发展差异明显

　　经历数轮撤乡并镇，xx当前建制镇管辖范围内至少包含两个以上的被撤并乡镇。由于资源禀赋、产业发展历史和基层政府治理思路的不同，被撤并乡镇呈现不同的发展路径，且差异明显。总体上建制镇中心镇区往往更加容易获得资源投入与政策倾斜，占据优先的产业发展机会与城镇建设投入，被撤并乡镇往往在资源投入方面处于相对不利的地位。被撤并乡镇中只有自身经济发展动力较强的能够继续凭借自身优势和市场动力获得持续发展。根据被撤并乡镇的发展现状和未来趋势基本可以划分为兴盛型、稳定型和衰退型三种。

　　兴盛型被撤并乡镇，具有较强的自下而上产业基础，建制被撤并后依然能够保持强劲的经济增长，在整个镇域经济中具有重要的经济地位，因此也能获得自上而下的、持续不断的资源投入与政策倾斜。调研的样本小城镇中，兴盛型被撤并乡镇并不多。比较典型的如x镇域内的原崔桥镇，依托石塑地板产业持续发展，有效地带动就地城镇化；嘉泽镇域内的原x镇，是华东地区最大的花木交易市场所在地，专业市场规模大、品种全、影响广，被撤并后依然获得较多政策资源倾斜，如x年中国第八届花卉博览会就以x花木市场为依托，城镇基础设施获得较大提升；x镇域内的原五叶镇交通区位良好，市场主导的产业园区就选择在五叶，发展活力甚至好于x镇区；x镇域内的原小河镇，具有良好的汽摩配产业基础，乡镇合并后x镇政府迁址小河镇区，并集中建设产业园区，目前发展情况好于老x镇区。

　　稳定型被撤并乡镇，发展不如中心镇区，但也未有明显的停滞与衰败迹象。稳定发展的原因，一种是原有产业基础较好，即使没有相关政策倾斜也能保持持续发展；一种是原有产业逐渐衰败，但获得了新的产业机遇，形成了持续稳定发展的格局。调研的样本小城镇中，有很多稳定型被撤并乡镇。典型如x镇域内的原漕桥镇，原是商贸型中心镇，保留的工业园区仍持续稳定发展；x镇域内的原茅麓镇，茶叶生产加工历史较久，产业基础较好，目前依托仙姑村等美丽乡村发展特色乡村旅游，形成了新的持续发展格局；x镇域内的原后周镇，工业企业稳定发展，基于特色田园乡村的乡村旅游也已起步；x镇域内的原x镇，建设美丽乡村，发展规模农业，发展态势良好；x镇域内的原上沛镇，原有的矿产资源型企业逐渐被清退，保留企业均集中到园区发展，绩效良好；x镇域内的原周城镇是金峰水泥所在地，建制虽然被撤并，但镇区依然能够依托大型龙头企业持续发展。

　　衰退型被撤并乡镇，既缺乏自上而下的投入，也缺乏自下而上的内生发展动力，最终陷入衰退。这类乡镇的工业企业通常规模较小、分布零散，若无法进入新镇区的工业园区，发展常常缺乏政策支持，如果进入新工业园区，则被撤并乡镇就会空心化，随着公共服务中心功能的取消，衰落的趋势非常明显。在被调研小城镇中，相当一部分被撤并乡镇属于这一类型。x镇域内的原强埠镇，传统化工企业被逐渐淘汰，经济发展没落；埭头镇域内的原后六集镇，渔塘被复垦为耕地，原有工业企业迁出，乡镇失去集体收入，现在沦为普通村庄；x镇域内的南寨镇、天目湖镇域内的原平桥镇、茶亭镇虽然交通区位较好，具有一定公共服务功能，但发展也基本处于停滞状态。

　　城乡融合作用发挥不足

　　xx市历来重视乡村发展，近年来积极按照中央和xx省全面实施乡村振兴战略的部署，推进美丽乡村建设。截至xx年11月，已有3个村庄获评中国美丽休闲乡村（新北区西夏墅镇梅林村、x市x镇李家园村x年入选；武进区x镇城西回民村x年入选），17个村庄获评xx省特色田园乡村，建设成果丰硕。然而和xx安吉等美丽乡村建设的先进地域相比，xx市域乡村振兴实践尚存在一些不足，其中较为突出的是：乡村振兴项目多为孤立发展的样板，城乡融合不充分，小城镇作为乡村地域的中心和枢纽，在乡村振兴实践中尚未发挥显著的衔接城乡和综合服务作用。

　　x镇x村近年来依托“良田沃野”的独特资源优势和农村宅基地改革试点的政策优势，以谷物丰收文化为核心，打造金色x“农旅”模式，卓有成效，xx年入选第二批全国乡村旅游重点村。在建成环境上，x村通过统一规划，将原来破旧的闲置农宅重修、改建为影院、咖啡馆、美术馆等富有现代艺术气息的建筑，整村面貌发生巨大变化，已成为xx市“网红”的周末短途旅游目的地之一。与x村形成对比的是其所在的x集镇，近十年来，集镇面貌和公共服务配套水平未见显著变化。游客也通常是驾车直接抵达x村，形成了“只知有村而不知有镇”的局面。

　　x镇塘马村的情况基本类似。作为xx市首批特色田园乡村建设试点村，塘马村也是x1号公路上的重要驿站之一。凭借x1号公路的带动，塘马村通过“我家自留田”“塘马战斗纪念广场”“掼蛋屋”等乡旅节点和红色景点的打造，已形成质朴素雅而不失现代气息的现代乡村面貌，兼具旅游观光和红色党建培训功能。塘马村所在的后周集镇，虽然具有较好的工业基础，镇区教育、医疗等配套功能齐全，但与塘马村的乡旅产业并未形成有效的互动，乡村振兴实践依然局限于“点”而没有波及“面”。

　　小城镇发展的财政压力大、区域协调发展难度大

　　（1）城镇财政压力较大

　　从财政收入来看，x-x年间大部分样本小城镇的财政收入呈现增长趋势。嘉泽镇、x镇增速较快，较十年前增长150%以上；其他小城镇增势不明显，只有埭头镇和x镇的财政收入有所下降。

　　x-x年样本小城镇财政支出规模不断增大。①各项刚性支出如教育、医疗、养老等公服配套设施投入加大。x年，嘉泽镇在教育卫生设施投资2.5亿元，建设综合性卫生院、扩建幼儿园和初中；x年，埭头镇投资700万元对撤并村镇进行环境整治提升，提高人居环境品质；xx年，x镇累计发放各类救助救济资金约2800万元，民生保障水平有所提升。②根据实地调研情况，随着村民生活水平的提高，城镇针对乡村地区村民的拆迁安置负担逐年增加。x年，x镇投资1.2亿建设总面积约4万㎡的春晖苑三期安置房，并配置优质的设施条件；埭头镇拆迁12亩村庄用地总投入1200万元，加上安置房建设，亩均拆迁成本高达200万，远高于土地出售价格。其他小城镇如x、x、天目湖等镇均针对安置房的建设、管理水平进行提升。乡镇政府财政支出金额增加，但可用财力有限，同时缺乏好的融资机制与融资平台，财政压力普遍较大。

　　（2）区域协调困难重重

　　作为最基层一级行政单元，小城镇在区域协调上的话语权微弱，常常处于被动应对状态。

　　当面对市域乃至更大范围的重大项目，如高速公路、高速铁路、垃圾填埋场、高压走廊等基础设施的建设，小城镇基本没有选择余地，如果相应的补偿机制不健全、补偿不到位，经济社会发展常常受到严重影响。典型如x镇承担着xx市垃圾填埋场和xx市50万伏变电站项目，项目具有明显的负外部效应，对于镇域经济社会影响明显。如果能够从区域统筹协调的角度出发，给予负外部性项目承接地相应的、实质性的指标、资金补偿，将更有助于区域发展的公平。

　　对于区域性的优质资源，统筹协调的开发与保护机制小城镇同样缺乏。xx市域的优质资源不仅包括滆湖、长荡湖、茅山等优良的山水生态旅游资源，也包括产业园区等空间资源。现有的做法基本是通过行政手段，设立行政层级高于乡镇的特定区域（风景区、旅游区、开发区等）管委会来统一管理资源的保护与开发。这种做法虽然能够便捷快速地进行开发建设活动，但面对涉及多个乡镇的区域资源，缺乏区域协同观念的开发政策往往无法让更多乡镇及老百姓参与到发展中去，共享发展的红利，长期发展导致的矛盾冲突巨大。如x镇有11个行政村在茅山旅游度假区中，人口的公共服务由x镇供给，旅游经济开发由度假区负责。如果茅山的旅游开发能够从区域统筹协调视角进行，而不是局限在度假区内，就能够整合更多乡村旅游资源，形成全域旅游的大格局，惠及更多民众。

　　样本小城镇发展趋势判断

　　城乡要素对流将更频密

　　（1）区域高可达性加速城乡一体化

　　随着长江三角洲高快速交通和宽带信息网络的建设，区域可达性大大提升，城乡要素的流动更加便捷高效。在样本小城镇的调研中可以看到，越来越多的资金、技术等要素开始向乡镇扩散转移。x镇周边交通资源丰富，镇域内有扬溧高速、G104、S341等多条国省干道，交通可达性较高，已经吸引了以xx汉和航空技术有限公司为代表的一批无人机企业入驻，无人机小镇蓬勃发展。x镇毗邻xx，境内拥有宁杭高铁瓦屋山站、宁杭高速出入口等优质对外交通资源，已成为投资的热土。x年融创中国和xx环球世纪会展旅游集团共同投资280亿在x镇建设曹山未来城，这是x历史上单体投资规模最大的旅游项目，项目涵盖会议会展、旅游度假、居住生活等各种功能。

　　区域高可达性为乡村文旅、农旅和康旅产业的发展带来巨大机遇，城乡人口的对流更加高频。x全域旅游1号公路的建设将瓦屋山、长荡湖、曹山、天目湖、南山等各个景点串联成线，初步构建“一路一景，一路一特色”的旅游格局，为旅游人群提供便利的出行条件，迅速成为xx都市圈旅游的“网红”线路。x年x镇旅游业增加值占全镇GDP的比重达到36.8%，围绕1号公路打造美丽乡村、发展精品度假休闲旅游已经成为城镇发展的核心战略。xx年x镇依托花茅路、物流大道、上阮公路、春风十里路、寻仙路、白乾公路等打造镇域环线，增加产业片区、主要旅游服务点间的联系，已形成道养生活之旅、生态研学之旅、运动拓展之旅、康养度假之旅、田园乡村之旅五大特色旅游线路。

　　（2）公服设施完善有利于人口集聚

　　中心镇区高品质的公服设施、充足的就业岗位和低成本的创业空间开始加快人才回流。x年，xx市奥体x全民健身中心开业，该中心包含2个游泳池、8片标准羽毛球场地、2片篮球场地、1间1000平方米健身房，另外还配套乒乓球、跆拳道、文体艺培训、体育用品特色专卖店等项目，成为x镇域及周边地区全民健身、运动休闲、专业培训、商务展示的基地；xx年，x镇新时代文明实践所成立，内设“新槐书院”“青槐志愿服务站”等精神文明建设阵地，丰富当地居民文化生活。x年x镇新建创客咖啡、文化书吧等公服设施，促进人才交流。

　　中心镇区日益完善的基础设施为乡村人口提供了优质的生活保障。x年天目湖镇天目湖中心幼儿园被省教科院授予“xx省幼儿教育科研基地”（全省25家），平桥卫生院被确定为x市唯一的家庭医生签约服务工作试点单位，茶亭医院成为xx市唯一的全国二级综合民营医院；x年x镇与xx鼓楼医院签约合作共建x卫生院；xx年x镇x高中本科上线率达94.7%，x卫生院被xx省卫健委确评为第三批“xx省社区医院”。

　　乡镇资源价值日益凸显

　　（1）乡镇土地资源价值凸显

　　经过四十年的高速城镇化发展，长三角地区大中城市的功能结构与土地使用已经发生巨变。首先，随着大中城市土地地租价格的显著提高，不具备较强经济实力的企业很难在大中城市立足；其次，随着大中城市的产业升级与功能变迁，高端生产服务业、高科技企业成为大中城市的偏好，对加工制造业的粘性逐步降低；最后，随着大中城市空气质量、交通拥堵等问题的严重，对于空间区位不敏感的创新、创意企业开始在更大区域空间寻找载体。

　　高铁、高速公路、5G网络等基础设施的建设加速了时空压缩进程，长三角地区一体化进程大大加快，小城镇土地资源上的优势日益凸显。相较于大中城市，小城镇地租低廉、环境承载力较大，能够容纳不同规模的加工制造企业。调研的样本小城镇中，大型加工制造企业的发展势头良好。如埭头镇积极引入嘉士伯啤酒；x镇积极引入高科技炭纤维无纺布；x镇容纳华东地区最大的水泥企业金峰集团。与此同时，小微企业也在小城镇获得成长空间。如x镇引入无人机组装企业；x镇容纳茶业加工、服装制造等产业。电子商务等新经济在小城镇也获得良好的生长空间。如嘉泽镇跃进村自发建设的电子商务孵化园，为返乡青年提供了良好的创业平台。

　　（2）乡镇生态资源价值凸显

　　随着长三角城镇化水平的不断提高，城市人口对于高品质生态环境、郊野休闲度假等的需求日益增加，乡镇生态资源的价值日益凸显。在样本小城镇的调研中可以清晰地看到，近年来依托良好生态资源，休闲度假旅游蓬勃发展。最具代表性的就是依托天目湖旅游蓬勃发展的天目湖镇与依托南山竹海、御水温泉等特色鲜明的x镇，也已成为长三角地区著名的旅游目的地。

　　在乡村振兴战略的推动下，许多小城镇积极挖掘乡村生态资源，盘活乡村资产，获得明显成效。乡镇层面对于打通城乡之间双向对流通道的呼声强烈，提出“城市人下乡，乡下人进城”的口号。在许多小城镇，基于市场规则和个体自愿的宅基地流转行为普遍发生。乡镇生态资源价值的凸显也开始吸引越来越多的城市资本下乡进行开发建设。x镇积极引入蓝城集团对戴南村进行整体改造，提升基础设施与村庄品质，并盘活一部分宅基地进行乡村房地产开发，重塑乡村经济社会结构。

　　乡镇生态资源价值的凸显进一步倒逼产业转型。生态文明建设的要求和生态价值凸显的需求，都在一定程度上倒逼城镇产业结构转型，腾退环境污染较为严重的企业。如x镇对于金峰集团的改造升级；x镇计划在十四五期间有序清退盘固水泥等企业。

　　（3）乡镇农业资源价值凸显

　　随着城镇化进程的推进与人民生活水平的提高，绿色、安全、健康的农产品越来越受到城市家庭的青睐。与此同时，农业科技的进步和农村生产流通体系的日益完善使得农业逐渐成为大有可为的产业。无论是以精致、体验为特色的家庭农场，还是以规模、产量为优势的大型农业企业，农业资源优势是乡镇层面最重要的比较优势之一。在调研的小城镇中，x镇、x镇的优质万亩稻米基地，x镇的优质青虾养殖基地都形成了很好的发展态势。

　　乡镇的农业资源优势也是打造特色田园、美丽乡村品牌的重要基础。依托特色农业整合一产与二产、三产，不仅可以使农产品走品牌化道路，同时可以发展乡村度假、会议、游学等服务业，提高乡村空间品质与基础服务设施的质量。x镇塘马村的特色田园乡村建设就积极发展对接xx与xx的周末菜园，提高土地以及农作物的附加值。x镇x村依托万亩稻田，建设青蛙主题生态乐园，对于城市家庭具有很大吸引力。

　　（4）乡镇特色文化资源价值凸显

　　乡镇层面保存着非常丰富、悠久的特色文化资源，随着城镇化与经济社会水平的不断提高，这些文化价值将日益凸显。一方面，国家层面高度重视传统文化的复兴。地方政府也将复兴传统文化视为发展旅游、打造城镇品牌、提升城镇形象的有力抓手。以文化为依托，以传统寺庙、宗祠等文物古迹、历史街区保护建设为载体发展乡村文化旅游，借助各类文化活动提升当地文化知名度。x古镇依托传统寺庙、老街发展文化旅游，并积极宣传x医派的中医文化；天目湖镇举办焦尾琴音乐会；x镇进行漕桥镇历史街区风貌修复；x镇举办游子吟诗歌朗诵会。另一方面，xx市具有悠久的革命传统，曾为新四军主要活动区域，在红色文化上具有重要地位。地方政府在宣传红色文化、进行红色教育的过程中，积极发展红色旅游，打造红色文化品牌，带动区域经济发展。竹箦镇建设新四军指挥部旅游园，对接各地红色文化学习组织，并成功地将x市党校新址引入竹箦镇内。

　　乡镇经济低韧性

　　（1）自下而上发展的脆弱性

　　乡镇经济的主体是中小企业，虽然具有“船小好调头”的灵活优势，但抗击风险的能力总体较弱。21世纪以来，随着x地区经济发展重心转向招商引资，集中资源建设新城、新区，乡镇发展空间受到很大挤压。由于空间配置与研发投入等多方面的不足，企业转型升级缓慢。土地成本的增加、人口红利的消失以及环保要求的不断提高，企业规模和发展效益将进一步受限。

　　嘉泽镇是闻名中国的“花木之乡”，x年嘉泽镇花木产业从业人员达6万人，占全镇人口的90%。然而“花卉苗木基地”定位导致工业指标稀缺，二产占比较少，产业结构失衡。同时花木产业受气候、市场影响较大，单一化发展的产业结构在面对环境冲击时经济的承受和恢复能力较弱。x镇是“中国强化木地板之都”， x年x镇工业园区内有地板终端企业174家，近年来x镇工业总产值增速放缓，工业用地效率低下，产业人口以高流动性的低技能务工人群为主，缺乏高质量人才，各企业之间合作较少，整体呈现低效集聚态势。

　　（2）自上而下干预的制约性

　　当前地方政府绩效考核仍以GDP发展为主，导致招商引资普遍倾向大型工业企业。这些工业企业虽然能为小城镇提供更多的税收和就业岗位，但也会占用较多建设指标，导致创新、创业型中小企业失去发展空间。

　　在建设用地指标方面，现有行政体制采用逐级分配方式，由于乡镇政府层级较低，分配到的指标数量往往非常有限。在产业发展政策、资金方面自上而下的投入也常常滞后。

　　同时，自上而下的行政区划调整往往着眼于整体更优，而忽视个体的现实困难，常常影响乡镇经济社会发展的正常秩序。调研中的城镇有不少存在这方面的问题。

　　进一步思考与政策建议

　　通过对xx小城镇的调研可以看到，虽然在过去较长时期对于小城镇的发展缺乏足够重视，小城镇总体依然呈现良性发展态势，但发展绩效不高，差异较大，进一步发展的方向和路径迷失，亟需从更为全局和系统的层面明确小城镇的价值和定位，进而给予相应的政策引导。

　　从乡村振兴角度重新重视小城镇价值

　　实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。在第十三届全国人大常委会进行审议由中国人大网最新公布的《中华人民共和国乡村振兴促进法（草案二次审议稿）》中，明确乡村包括乡（民族乡、镇）和村两部分，并专门一章强调城乡融合。新法虽然尚未正式通过，但对于乡村振兴已经形成清晰的判断，乡村振兴绝不只是村的发展和建设，而是包含小城镇的城乡融合的发展和建设。

　　作为连接城市和乡村的重要节点和枢纽，小城镇的重要价值在于其社会价值。作为乡村公共服务的中心，小城镇是协调城乡关系，改善城乡二元结构，提供城镇化多元落脚空间的重要载体。乡村能否可持续发展，很大程度上取决于小城镇综合枢纽与配套服务能力的提升。孤岛式的乡村旅游项目开发，高度依赖于财政资金和政策支持，容易面临后劲不足、不可持续发展的困境，而小城镇作为乡村地域的人口集聚中心、交通与综合配套枢纽，可以为乡村项目提供综合服务配套，并接纳部分乡村人口成为城镇人口，形成“城市—小城镇—乡村”三级有序的人口流动阶梯（如图）。尤其随着长三角地区城乡要素交流越来越紧密，小城镇的社会价值会更加凸显。一方面，乡村人口不可能全部进入大中城市，小城镇将是他们优先选择的区域。另一方面，都市人口开始向乡村流动，小城镇将成为这类人群重要的公服空间载体。因此，乡村振兴、乡村建设迫切需要城乡融合，使小城镇成为乡村振兴重要的锚点。

　　从城乡融合角度重新释放小城镇活力

　　随着城镇化水平的不断提升，乡镇资源的价值日益凸显，小城镇完全有可能凭借土地资源、生态资源、农业资源以及特色文化资源，成为创新、创业的重要载体，中小企业的孵化与发展空间。尤其乡村土地制度改革，特别是宅基地制度的改革将给予小城镇新的发展契机，乡镇层面的建设用地存量将是新一轮经济发展的重要支撑。从城乡融合角度释放小城镇的活力，将为中国经济的多元、可持续发展提供强劲支撑。

　　小城镇可以为中小企业的孵化与发展提供重要空间。从乡镇企业开始，x地区已发展出众多具有活力的中小企业，在部分细分领域更是出现诸多行业领跑者、“单打冠军”，这是x小城镇的优势基因。在移动互联网时代，即时信息通讯设施和高快速交通的建设，大大降低信息传递与沟通的成本，人口、货物、信息、资金向小城镇流动的可能性显著增加。尤其许多创新性企业，对于低成本、高品质空间的需求十分强烈，然而这样的空间在大中城市很难寻觅，具有区域高可达性的x小城镇开始拥有更多机遇。显然，小城镇空间若能得到更好的开发建设，将比大城市郊区空间更具吸引力。

　　案例 德国小城镇的中小企业（SMEs）：

　　德国并没有超级大都市，最大城市柏林人口只有350万，与人口多达数千万的伦敦、巴黎等欧洲都市不可同日而语。在35万平方公里的土地上，有着数百座人口在几万、几十万的中小型城市，和大量人口仅有数千人的小城镇。德国的中小城市发展模式，是与其中小企业战略相呼应的。许多人口只有数万人甚至几千人的小城镇，存在着德国甚至世界范围的“隐形冠军”。长期以来这些企业的发展都相当稳定，成为当地经济和就业的坚实支柱。

　　德国对中小企业的定义为员工人数少于250人、年销售额低于5000万欧元或资产总规模小于4300万欧元的企业为中小型企业。x年德国约有370多万家中小型企业，占全部企业总数的99%，贡献了约54%的工业增加值，占据了德国全部经济输出的52%，拉动了62%左右的就业，成为了德国工业和服务业的中坚力量。全球2700多家隐形冠军企业中，德国占了1300多家，这些企业经历了几十年甚至上百年的稳定运营，具有自己的品牌，且一镇一产，产城融合发展。典型如斯图加特附近的迪琴根小镇在全球机床生产领域占据领导地位，埃斯林根在小型车床领域占有一席之地，约廷根小镇以生产手持无线电动工具著称，萨拉赫小镇在倒置式车床上处于领先地位。

　　德国政府高度重视中小企业发展。相继出台了《反对限制竞争法》《反垄断法》《中小企业促进法》等多部专项法律，旨在维护中小企业的发展权益和市场平等竞争的地位，帮助中小企业在与大公司的竞争中发挥自身优势。德国联邦经济和能源部发布《数字化战略2025》，对中小企业数字化转型进行了专门的描述，包括数字化重点领域的目标和相应的实施措施。

　　小城镇是特色产业进一步发展的重要承载空间。小城镇处在“乡之头，城之尾”，虽然兼具乡村的良好生态和成熟的公服设施，但产业规模和集聚效益是很难与城市相比。因此，衡量小城镇的经济绩效更重要的是要看小城镇的活力，看特色产业的孵化与发展。依托乡镇资源的生态旅游、休闲度假、医疗康养、会议会展、科技研发、文化创意、加工制造等，小城镇具有显著的比较优势。xx所在的x地区，拥有最具江南特色的山水林田湖，是中国近代民族工业和吴文化的重要发祥地，许多小城镇拥有悠久的历史文化、坚实的产业基础、自然与人文景观资源丰富，完全有条件走出一条小城镇特色发展道路。

　　从城市区域角度重新确定小城镇定位

　　对于x地区小城镇的发展必须从城市区域角度给予重新定位。通常在长三角的核心区，由于快速交通的网络化程度日益提高，加工制造业的空间分布更趋匀质化，而生产服务业尤其高端生产服务业则更加极化于核心城市。“等级+网络”的特征在长三角区域发展中日益被强化。小城镇的发展不可能脱离区域发展的趋势。作为城乡融合的节点和枢纽，“等级+网络”的特征决定了小城镇的发展很大程度上取决于其与核心城市的关系。

　　基于对xx小城镇的调研，课题组认为长三角区域内的小城镇基本可以划分为都市区型和都市圈型两类。都市区型小城镇基本位于中心城市日常通勤范围，小城镇的功能与中心城区关系密切，一定程度上这类小城镇就是中心城市的特定功能节点。都市圈型小城镇与中心城市的距离相对较远，拥有相对独立、完整的城镇职能，虽然不是中心城市的特定功能节点，但城镇发展依然围绕中心城市的需求。基于都市区型和都市圈型两类小城镇发展定位，重新审视、重视小城镇的综合价值，将为新型城镇化和新一轮经济发展创造更多可能。